La loi organique relative aux lois de finances va-t-elle vraiment renforcer le rôle du Parlement ?

I. Dans les textes, la LOLF donne certes au Parlement les moyens de renforcer considérablement son rôle

I. Dans les textes, la LOLF donne certes au Parlement les moyens de renforcer considérablement son rôle

Con­for­mé­ment à la volon­té du lég­is­la­teur organique, la LOLF met à la dis­po­si­tion du Par­lement un grand nom­bre d’outils juridiques nou­veaux, qui visent à ren­forcer con­sid­érable­ment son rôle, aus­si bien pour ce qui est de l’au­tori­sa­tion budgé­taire pro­pre­ment dite, qu’en amont — où il est davan­tage asso­cié aux choix budgé­taires — et en aval — où il peut exercer un con­trôle appro­fon­di des finances publiques.

Même si ces dif­férents élé­ments sont sou­vent bien con­nus, il peut être utile de les rap­pel­er briève­ment ici pour en saisir toute la portée.

1) Les pouvoirs accrus du Parlement en matière d’autorisation budgétaire

Grâce à la LOLF, la portée du débat sur la loi de finances au Par­lement est triple­ment rénovée par rap­port à la sit­u­a­tion qui pré­valait antérieurement :

• la dis­cus­sion budgé­taire porte, change­ment essen­tiel, sur les final­ités de l’ac­tion publique, la loi de finances étant présen­tée selon les mis­sions de l’É­tat, elles-mêmes com­posées de pro­grammes de poli­tique publique aux­quels sont asso­ciés des objec­tifs et des indi­ca­teurs, des­tinés à mesur­er les coûts et les per­for­mances des administrations ;
• le Par­lement dis­pose d’un droit d’a­mende­ment élar­gi, puisqu’il peut désor­mais, tant qu’il n’aug­mente pas les crédits d’une mis­sion, major­er ou minor­er les crédits des pro­grammes qui la com­posent, voire créer ou sup­primer des programmes ;
• le con­tenu des lois de finances et donc le périmètre de l’au­tori­sa­tion par­lemen­taire sont éten­dus à de nom­breux domaines du fait soit de l’ap­pari­tion d’outils nou­veaux (par exem­ple l’in­stau­ra­tion d’une compt­abil­ité pat­ri­mo­ni­ale de l’É­tat ou d’un compte des pen­sions), soit de l’in­té­gra­tion d’outils budgé­taires qui ne don­naient pas formelle­ment lieu à autori­sa­tion (fonds de con­cours, prélève­ments sur recettes, etc.), soit encore de l’in­ter­dic­tion de cer­taines pra­tiques extra­budgé­taires (cas des tax­es parafis­cales notamment).

2) L’information et la participation du Parlement en amont de la loi de finances

La LOLF per­met égale­ment d’as­soci­er davan­tage le Par­lement aux choix budgé­taires du gou­verne­ment en amont du débat sur la loi de finances. Trois ren­dez-vous impor­tants ont ain­si été insti­tu­tion­nal­isés et renforcés :

• le Par­lement est désor­mais infor­mé des per­spec­tives pluri­an­nuelles des finances de l’ensem­ble des admin­is­tra­tions publiques, notam­ment dans le cadre du rap­port économique, social et financier qui accom­pa­gne le pro­jet de loi de finances de l’an­née. De ce fait, il est asso­cié à la déf­i­ni­tion du pro­gramme de sta­bil­ité que doit présen­ter le gou­verne­ment dans le cadre de l’U­nion économique et monétaire ;
• dès l’ou­ver­ture de la ses­sion ordi­naire en octo­bre, le Par­lement peut débat­tre sur l’évo­lu­tion des prélève­ments oblig­a­toires, sur la base d’un rap­port du gou­verne­ment qui ne porte pas unique­ment sur la fis­cal­ité de l’É­tat, mais aus­si sur la fis­cal­ité locale et sur les prélève­ments sociaux ;
• encore plus en amont, au print­emps, un débat d’ori­en­ta­tion budgé­taire est organ­isé au Par­lement, sur la base d’un ” rap­port prélim­i­naire ” de la Cour des comptes relatif aux résul­tats de l’exé­cu­tion de l’ex­er­ci­ce antérieur et d’une infor­ma­tion très com­plète de la part du gou­verne­ment, dont le rap­port traite notam­ment des mis­sions et des objec­tifs envis­agés dans la prochaine loi de finances et du cadre pluri­an­nuel des finances publiques.

3) En aval, un pouvoir de contrôle et d’évaluation en matière de finances publiques

La LOLF donne une portée nou­velle au con­trôle par­lemen­taire en matière de finances publiques, qui résulte de la place faite désor­mais à l’ex­a­m­en de l’exé­cu­tion du bud­get précé­dent et des pou­voirs d’in­ves­ti­ga­tion spé­ci­fique­ment recon­nus aux com­mis­sions des finances.

Le rôle que peut exercer le Par­lement sur l’exé­cu­tion budgé­taire est ren­for­cé à plusieurs titres :

• en cours d’an­née, le Par­lement doit être infor­mé, le plus sou­vent de façon préal­able, des mod­i­fi­ca­tions apportées à l’au­tori­sa­tion budgé­taire (régu­la­tion et mou­ve­ments de crédits divers). Qui plus est, en la matière, les fac­ultés du pou­voir exé­cu­tif sont plus stricte­ment encadrées qu’au­par­a­vant et soumis­es à une rat­i­fi­ca­tion en loi de finances sur laque­lle la Cour des comptes donne son avis ;
• en fin de ges­tion, le Par­lement peut exercer un véri­ta­ble con­trôle des per­for­mances réal­isées par les admin­is­tra­tions, et les com­par­er aux objec­tifs prévus. Des rap­ports annuels de per­for­mance sont en effet présen­tés à l’ap­pui de chaque pro­gramme à l’oc­ca­sion de la loi de règle­ment, et analysés dans un rap­port déposé con­join­te­ment par la Cour des comptes ;
• sur les aspects compt­a­bles, le Par­lement dis­pose d’une infor­ma­tion plus rapi­de (red­di­tion des comptes avant le 1^er juin), plus utile (compt­abil­ité d’ex­er­ci­ce en droits con­statés, et non de sim­ples encaissements/décaissements), plus com­plète (présence notam­ment d’un compte de résul­tat et d’un bilan) et plus fiable (faisant l’ob­jet d’une cer­ti­fi­ca­tion par la Cour des comptes).

Enfin, en ce qui con­cerne les com­mis­sions des finances, la LOLF rap­pelle solen­nelle­ment qu’elles ” suiv­ent et con­trô­lent l’exé­cu­tion des lois de finances “, mais surtout qu’elles ” procè­dent à l’é­val­u­a­tion de toute ques­tion rel­a­tive aux finances publiques “. Dans ce domaine de com­pé­tence très vaste, elles procè­dent à des con­trôles sur pièces et sur place et à des audi­tions. Elles peu­vent béné­fici­er de l’as­sis­tance de la Cour des comptes dans le cadre de leurs mis­sions d’é­val­u­a­tion et de con­trôle, et lui deman­der la réal­i­sa­tion d’en­quêtes spé­ci­fiques sur la ges­tion des ser­vices ou organ­ismes qu’elle contrôle.

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Cette revue rapi­de met en évi­dence, si cela était néces­saire, que les moyens juridiques dont dis­posent désor­mais les Assem­blées par­lemen­taires en matière d’in­for­ma­tion, de vote et de con­trôle des finances publiques sont considérables.

Reste une ques­tion, essen­tielle, qui est de savoir si les par­lemen­taires saisiront l’oc­ca­sion qui leur est don­née de sor­tir défini­tive­ment de la ” litanie, liturgie, léthargie ” du débat budgé­taire ratio­nal­isé, dont par­lait déjà le prési­dent Edgar Fau­re dans les années 1970, et de faire en sorte que les représen­tants de la nation puis­sent, par-delà l’au­tori­sa­tion du bud­get, décider des final­ités de l’ac­tion publique, s’as­sur­er du bon emploi des fonds publics et aigu­il­lon­ner sans relâche la réforme et la mod­erni­sa­tion des admin­is­tra­tions publiques.

Cette muta­tion paraît d’au­tant plus essen­tielle que notre pays se retrou­ve face à une crise majeure de ses finances publiques, et s’est engagé vis-à-vis de nos parte­naires de la zone euro à un redresse­ment rapi­de qui ne sera réal­is­able que si, dès 2004, l’É­tat parvient à engager les réformes struc­turelles qui s’imposent.

II. Dans la pratique, le Parlement doit progressivement s’imposer comme le moteur de la Réforme de l’État et du contrôle des finances publiques

Je suis con­va­in­cu que le Par­lement vit une péri­ode cru­ciale, qui peut se traduire par de pro­fondes inflex­ions de ses pra­tiques. Je souhaite à ce pro­pos témoign­er des évo­lu­tions d’ores et déjà observ­ables et évo­quer trois ori­en­ta­tions qu’il me paraît souhaitable de pren­dre pour que le mou­ve­ment ini­tié se poursuive.

1) Les premières évolutions positives

Le Par­lement est de plus en plus sol­lic­ité sur les ques­tions du con­trôle des finances publiques et de la réforme de l’É­tat. Les citoyens, à la fois con­tribuables et usagers des ser­vices publics, atten­dent beau­coup de leurs représen­tants, de même que le gou­verne­ment, qui ne peut men­er à bien les réformes néces­saires sans l’ap­pui des élus de la nation.

Cet appel au Par­lement est apparu claire­ment à l’oc­ca­sion de la démarche des straté­gies min­istérielles de réforme.

Pour la pre­mière fois en effet, les min­istres sont venus présen­ter devant le Par­lement les straté­gies de réforme de leurs min­istères, et pren­dre des engage­ments pré­cis sur l’évo­lu­tion des mis­sions et des struc­tures, sur la mod­erni­sa­tion de la ges­tion des ressources humaines et sur l’amélio­ra­tion de la qual­ité des ser­vices ren­dus aux usagers.

Même si la qual­ité de ces straté­gies a été iné­gale, la démarche entre­prise s’est avérée pos­i­tive. Les audi­tions con­duites par la Com­mis­sion des finances de l’Assem­blée nationale et le débat pub­lic qui les a suiv­ies, le 18 novem­bre 2003, ont mis en évi­dence le rôle moteur que le Par­lement peut jouer en matière de réforme de l’É­tat. Le min­istre de la Fonc­tion publique, de la Réforme de l’É­tat et de l’Amé­nage­ment du ter­ri­toire a, au nom du gou­verne­ment, solen­nelle­ment appelé les par­lemen­taires à devenir ” les aigu­il­lons ” des réformes engagées, esti­mant que ” l’in­for­ma­tion, la par­tic­i­pa­tion, l’im­pli­ca­tion forte du Par­lement sont néces­saires pour enclencher le mou­ve­ment de réforme dans les admin­is­tra­tions “.

Pour sa part, la Com­mis­sion des finances a écrit aux dif­férents min­istres qu’elle avait enten­dus en prenant acte d’une quin­zaine d’en­gage­ments de réformes con­crètes à met­tre en œuvre en 2004. Elle effectue un suivi atten­tif de l’a­vance­ment de ces réformes et procédera dans les prochains mois à de nou­velles audi­tions des min­istres pour s’as­sur­er qu’ils auront respec­té leurs engage­ments et exiger qu’ils en pren­nent de nou­veaux pour l’an­née 2005.

De façon com­plé­men­taire, une série de chantiers trans­ver­saux por­tant sur la réforme de l’É­tat sont suiv­is par des députés, dans les domaines suiv­ants : mis­sions et struc­tures des admin­is­tra­tions cen­trales ; ser­vices décon­cen­trés et opéra­teurs de l’É­tat ; con­trac­tu­al­i­sa­tion, con­trôle de ges­tion, per­for­mance ; mod­erni­sa­tion de la ges­tion des ressources humaines ; mod­erni­sa­tion de l’achat pub­lic et parte­nar­i­ats pub­lic-privé ; mod­erni­sa­tion de la ges­tion de l’im­mo­bili­er ; sim­pli­fi­ca­tion et qual­ité de ser­vice. L’ac­tion exer­cée par l’Assem­blée nationale per­met de soutenir les réformes engagées dans ces domaines, de pro­mou­voir les meilleures pra­tiques et de con­tribuer à lever les obsta­cles qui s’op­posent à leur mise en œuvre rapide.

S’agis­sant de la mise en œuvre de la LOLF, les com­mis­sions des finances sont asso­ciées très en amont à la final­i­sa­tion du pro­jet de nou­velle maque­tte budgé­taire, c’est-à-dire à la déf­i­ni­tion des mis­sions, pro­grammes et actions de l’É­tat. Je vois dans cette par­tic­i­pa­tion active un signe de la muta­tion silen­cieuse qui s’opère au Par­lement, et qui con­stitue un fac­teur essen­tiel d’ac­céléra­tion des réformes dans notre pays.

2) Trois orientations souhaitables à court terme

Dans le pro­longe­ment de ces pre­mières expéri­ences, trois ori­en­ta­tions per­me­t­traient de don­ner à l’Assem­blée nationale tout le poids néces­saire en matière de réforme de l’É­tat et de con­trôle des finances publiques. Il s’ag­it de relever le défi de la LOLF, c’est-à-dire utilis­er pleine­ment les pou­voirs qui nous sont con­fiés et être à la hau­teur des enjeux en matière de réno­va­tion de la ges­tion publique et de maîtrise des dépenses.

Il me paraît souhaitable, en pre­mier lieu, de trou­ver les moyens de mobilis­er davan­tage les par­lemen­taires sur ces questions.

La réforme de l’É­tat n’in­téresse pas la seule Com­mis­sion des finances et nous veillerons à associ­er des députés issus d’autres com­mis­sions per­ma­nentes à nos travaux por­tant sur le con­trôle des admin­is­tra­tions et l’é­val­u­a­tion des poli­tiques publiques. De même, l’ex­a­m­en des pro­grammes budgé­taires, avec leurs objec­tifs et leurs indi­ca­teurs de per­for­mance, intéresse au moins autant les rap­por­teurs pour avis, issus des com­mis­sions com­pé­tentes sur les poli­tiques exam­inées, que les rap­por­teurs spé­ci­aux de la Com­mis­sion des finances. En nous fix­ant de la sorte l’ob­jec­tif de val­oris­er les travaux autres que lég­is­lat­ifs des députés, nous parvien­drons à mobilis­er toutes les éner­gies nécessaires.

En deux­ième lieu, il me sem­ble indis­pens­able de s’en­tour­er d’un max­i­mum d’ex­per­tise pour acquérir davan­tage de professionnalisme.

Notre col­lab­o­ra­tion avec la Cour des comptes s’in­ten­si­fie, mais il nous faut encore l’ap­pro­fondir. La juri­dic­tion nous apporte une aide pré­cieuse dans la pré­pa­ra­tion des séances con­sacrées à l’é­val­u­a­tion et au con­trôle ; nous exam­inons avec atten­tion les suites qui ont été don­nées à ses obser­va­tions et à ses recom­man­da­tions ; nous lui for­mu­lons des deman­des de con­trôle, com­plé­men­taire­ment aux travaux qu’elle a libre­ment programmés.

Mais il me paraît utile d’œu­vr­er encore davan­tage au rap­proche­ment de nos insti­tu­tions, en vue de béné­fici­er mutuelle­ment de nos expéri­ences, de faire en sorte que les besoins des par­lemen­taires soient mieux pris en compte et de garan­tir une util­i­sa­tion opti­male des enquêtes réal­isées et des rap­ports publiés.

Une col­lab­o­ra­tion plus étroite avec le Con­seil des impôts devrait égale­ment être envis­agée, par exem­ple en instau­rant la pos­si­bil­ité de saisines par­lemen­taires ou en prévoy­ant le dépôt d’un rap­port annuel à l’oc­ca­sion du débat sur les prélève­ments oblig­a­toires. De même, les con­tacts avec les corps d’in­spec­tion se sont mul­ti­pliés, en par­ti­c­uli­er pour ce qui est de l’au­dit des pro­grammes budgé­taires, et devraient con­tin­uer à se développer.

Enfin, le recours à des cab­i­nets d’au­dit privés, notam­ment au Sénat, en vue d’ef­fectuer des enquêtes ou des éval­u­a­tions ciblées, s’est avéré fructueux et mérit­erait d’être dévelop­pé égale­ment à l’Assem­blée nationale.

En troisième et dernier lieu, je for­mule le vœu que la mise en œuvre de la LOLF soit l’oc­ca­sion d’in­fléchir nos pra­tiques institutionnelles.

Il y va de l’équili­bre des pou­voirs entre le gou­verne­ment et le Par­lement. Le pre­mier doit accepter d’en­tr­er dans la logique de la LOLF, quand elle per­met d’in­fléchir les pra­tiques de la ve République, notam­ment en étant plus ouvert aux amende­ments et aux cri­tiques des par­lemen­taires. De leur côté, les députés doivent jouer, ce qui n’est pas tou­jours dans leur cul­ture, un rôle act­if dans la maîtrise des finances publiques, en pro­posant par exem­ple des amende­ments en réduc­tion de dépens­es ou en cri­ti­quant les per­for­mances insuff­isantes de tel ou tel ministère.

Il y va égale­ment de l’équili­bre des pou­voirs entre majorité et oppo­si­tion, et notam­ment du rôle con­struc­tif que peut jouer cette dernière. La LOLF a été pré­parée et adop­tée de façon con­sen­suelle, il faut qu’elle soit appliquée dans les mêmes con­di­tions. La réforme de l’É­tat et l’amélio­ra­tion de la pro­duc­tiv­ité, de l’ef­fi­cac­ité et de la qual­ité de l’ac­tion publique doivent rester des objec­tifs partagés par tous, majorité comme oppo­si­tion, en dépas­sant les cli­vages idéologiques. Si on en croit l’ex­péri­ence par­lemen­taire des Bri­tan­niques, l’op­po­si­tion pour­rait même jouer un rôle moteur, étant par con­struc­tion plus libre que la majorité d’aigu­il­lon­ner les min­istres et leurs administrations.

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On le voit, les pra­tiques évolu­ent dans le bon sens, même si le mou­ve­ment risque de néces­siter plus de temps que ne le prévoient les textes organiques. Seules une vig­i­lance quo­ti­di­enne, une déter­mi­na­tion à toute épreuve et une con­science tou­jours plus haute du rôle que sont appelés à jouer les par­lemen­taires per­me­t­tront de venir à bout des mau­vais­es habi­tudes qui ont été pris­es depuis plus de quar­ante années, de réformer les ser­vices publics dans un souci d’ef­fi­cac­ité et d’é­conomie, et de faire de la France une démoc­ra­tie moderne. 

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