La loi organique relative aux lois de finances va-t-elle vraiment renforcer le rôle du Parlement ?

I. Dans les textes, la LOLF donne certes au Parlement les moyens de renforcer considérablement son rôle

I. Dans les textes, la LOLF donne certes au Parlement les moyens de renforcer considérablement son rôle

Confor­mé­ment à la volon­té du légis­la­teur orga­nique, la LOLF met à la dis­po­si­tion du Par­le­ment un grand nombre d’ou­tils juri­diques nou­veaux, qui visent à ren­for­cer consi­dé­ra­ble­ment son rôle, aus­si bien pour ce qui est de l’au­to­ri­sa­tion bud­gé­taire pro­pre­ment dite, qu’en amont – où il est davan­tage asso­cié aux choix bud­gé­taires – et en aval – où il peut exer­cer un contrôle appro­fon­di des finances publiques.

Même si ces dif­fé­rents élé­ments sont sou­vent bien connus, il peut être utile de les rap­pe­ler briè­ve­ment ici pour en sai­sir toute la portée.

1) Les pouvoirs accrus du Parlement en matière d’autorisation budgétaire

Grâce à la LOLF, la por­tée du débat sur la loi de finances au Par­le­ment est tri­ple­ment réno­vée par rap­port à la situa­tion qui pré­va­lait antérieurement :

• la dis­cus­sion bud­gé­taire porte, chan­ge­ment essen­tiel, sur les fina­li­tés de l’ac­tion publique, la loi de finances étant pré­sen­tée selon les mis­sions de l’É­tat, elles-mêmes com­po­sées de pro­grammes de poli­tique publique aux­quels sont asso­ciés des objec­tifs et des indi­ca­teurs, des­ti­nés à mesu­rer les coûts et les per­for­mances des administrations ;
• le Par­le­ment dis­pose d’un droit d’a­men­de­ment élar­gi, puis­qu’il peut désor­mais, tant qu’il n’aug­mente pas les cré­dits d’une mis­sion, majo­rer ou mino­rer les cré­dits des pro­grammes qui la com­posent, voire créer ou sup­pri­mer des programmes ;
• le conte­nu des lois de finances et donc le péri­mètre de l’au­to­ri­sa­tion par­le­men­taire sont éten­dus à de nom­breux domaines du fait soit de l’ap­pa­ri­tion d’ou­tils nou­veaux (par exemple l’ins­tau­ra­tion d’une comp­ta­bi­li­té patri­mo­niale de l’É­tat ou d’un compte des pen­sions), soit de l’in­té­gra­tion d’ou­tils bud­gé­taires qui ne don­naient pas for­mel­le­ment lieu à auto­ri­sa­tion (fonds de concours, pré­lè­ve­ments sur recettes, etc.), soit encore de l’in­ter­dic­tion de cer­taines pra­tiques extra­bud­gé­taires (cas des taxes para­fis­cales notamment).

2) L’information et la participation du Parlement en amont de la loi de finances

La LOLF per­met éga­le­ment d’as­so­cier davan­tage le Par­le­ment aux choix bud­gé­taires du gou­ver­ne­ment en amont du débat sur la loi de finances. Trois ren­dez-vous impor­tants ont ain­si été ins­ti­tu­tion­na­li­sés et renforcés :

• le Par­le­ment est désor­mais infor­mé des pers­pec­tives plu­ri­an­nuelles des finances de l’en­semble des admi­nis­tra­tions publiques, notam­ment dans le cadre du rap­port éco­no­mique, social et finan­cier qui accom­pagne le pro­jet de loi de finances de l’an­née. De ce fait, il est asso­cié à la défi­ni­tion du pro­gramme de sta­bi­li­té que doit pré­sen­ter le gou­ver­ne­ment dans le cadre de l’U­nion éco­no­mique et monétaire ;
• dès l’ou­ver­ture de la ses­sion ordi­naire en octobre, le Par­le­ment peut débattre sur l’é­vo­lu­tion des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires, sur la base d’un rap­port du gou­ver­ne­ment qui ne porte pas uni­que­ment sur la fis­ca­li­té de l’É­tat, mais aus­si sur la fis­ca­li­té locale et sur les pré­lè­ve­ments sociaux ;
• encore plus en amont, au prin­temps, un débat d’o­rien­ta­tion bud­gé­taire est orga­ni­sé au Par­le­ment, sur la base d’un » rap­port pré­li­mi­naire » de la Cour des comptes rela­tif aux résul­tats de l’exé­cu­tion de l’exer­cice anté­rieur et d’une infor­ma­tion très com­plète de la part du gou­ver­ne­ment, dont le rap­port traite notam­ment des mis­sions et des objec­tifs envi­sa­gés dans la pro­chaine loi de finances et du cadre plu­ri­an­nuel des finances publiques.

3) En aval, un pouvoir de contrôle et d’évaluation en matière de finances publiques

La LOLF donne une por­tée nou­velle au contrôle par­le­men­taire en matière de finances publiques, qui résulte de la place faite désor­mais à l’exa­men de l’exé­cu­tion du bud­get pré­cé­dent et des pou­voirs d’in­ves­ti­ga­tion spé­ci­fi­que­ment recon­nus aux com­mis­sions des finances.

Le rôle que peut exer­cer le Par­le­ment sur l’exé­cu­tion bud­gé­taire est ren­for­cé à plu­sieurs titres :

• en cours d’an­née, le Par­le­ment doit être infor­mé, le plus sou­vent de façon préa­lable, des modi­fi­ca­tions appor­tées à l’au­to­ri­sa­tion bud­gé­taire (régu­la­tion et mou­ve­ments de cré­dits divers). Qui plus est, en la matière, les facul­tés du pou­voir exé­cu­tif sont plus stric­te­ment enca­drées qu’au­pa­ra­vant et sou­mises à une rati­fi­ca­tion en loi de finances sur laquelle la Cour des comptes donne son avis ;
• en fin de ges­tion, le Par­le­ment peut exer­cer un véri­table contrôle des per­for­mances réa­li­sées par les admi­nis­tra­tions, et les com­pa­rer aux objec­tifs pré­vus. Des rap­ports annuels de per­for­mance sont en effet pré­sen­tés à l’ap­pui de chaque pro­gramme à l’oc­ca­sion de la loi de règle­ment, et ana­ly­sés dans un rap­port dépo­sé conjoin­te­ment par la Cour des comptes ;
• sur les aspects comp­tables, le Par­le­ment dis­pose d’une infor­ma­tion plus rapide (red­di­tion des comptes avant le 1^er juin), plus utile (comp­ta­bi­li­té d’exer­cice en droits consta­tés, et non de simples encaissements/décaissements), plus com­plète (pré­sence notam­ment d’un compte de résul­tat et d’un bilan) et plus fiable (fai­sant l’ob­jet d’une cer­ti­fi­ca­tion par la Cour des comptes).

Enfin, en ce qui concerne les com­mis­sions des finances, la LOLF rap­pelle solen­nel­le­ment qu’elles » suivent et contrôlent l’exé­cu­tion des lois de finances « , mais sur­tout qu’elles » pro­cèdent à l’é­va­lua­tion de toute ques­tion rela­tive aux finances publiques « . Dans ce domaine de com­pé­tence très vaste, elles pro­cèdent à des contrôles sur pièces et sur place et à des audi­tions. Elles peuvent béné­fi­cier de l’as­sis­tance de la Cour des comptes dans le cadre de leurs mis­sions d’é­va­lua­tion et de contrôle, et lui deman­der la réa­li­sa­tion d’en­quêtes spé­ci­fiques sur la ges­tion des ser­vices ou orga­nismes qu’elle contrôle.

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Cette revue rapide met en évi­dence, si cela était néces­saire, que les moyens juri­diques dont dis­posent désor­mais les Assem­blées par­le­men­taires en matière d’in­for­ma­tion, de vote et de contrôle des finances publiques sont considérables.

Reste une ques­tion, essen­tielle, qui est de savoir si les par­le­men­taires sai­si­ront l’oc­ca­sion qui leur est don­née de sor­tir défi­ni­ti­ve­ment de la » lita­nie, litur­gie, léthar­gie » du débat bud­gé­taire ratio­na­li­sé, dont par­lait déjà le pré­sident Edgar Faure dans les années 1970, et de faire en sorte que les repré­sen­tants de la nation puissent, par-delà l’au­to­ri­sa­tion du bud­get, déci­der des fina­li­tés de l’ac­tion publique, s’as­su­rer du bon emploi des fonds publics et aiguillon­ner sans relâche la réforme et la moder­ni­sa­tion des admi­nis­tra­tions publiques.

Cette muta­tion paraît d’au­tant plus essen­tielle que notre pays se retrouve face à une crise majeure de ses finances publiques, et s’est enga­gé vis-à-vis de nos par­te­naires de la zone euro à un redres­se­ment rapide qui ne sera réa­li­sable que si, dès 2004, l’É­tat par­vient à enga­ger les réformes struc­tu­relles qui s’imposent.

II. Dans la pratique, le Parlement doit progressivement s’imposer comme le moteur de la Réforme de l’État et du contrôle des finances publiques

Je suis convain­cu que le Par­le­ment vit une période cru­ciale, qui peut se tra­duire par de pro­fondes inflexions de ses pra­tiques. Je sou­haite à ce pro­pos témoi­gner des évo­lu­tions d’ores et déjà obser­vables et évo­quer trois orien­ta­tions qu’il me paraît sou­hai­table de prendre pour que le mou­ve­ment ini­tié se poursuive.

1) Les premières évolutions positives

Le Par­le­ment est de plus en plus sol­li­ci­té sur les ques­tions du contrôle des finances publiques et de la réforme de l’É­tat. Les citoyens, à la fois contri­buables et usa­gers des ser­vices publics, attendent beau­coup de leurs repré­sen­tants, de même que le gou­ver­ne­ment, qui ne peut mener à bien les réformes néces­saires sans l’ap­pui des élus de la nation.

Cet appel au Par­le­ment est appa­ru clai­re­ment à l’oc­ca­sion de la démarche des stra­té­gies minis­té­rielles de réforme.

Pour la pre­mière fois en effet, les ministres sont venus pré­sen­ter devant le Par­le­ment les stra­té­gies de réforme de leurs minis­tères, et prendre des enga­ge­ments pré­cis sur l’é­vo­lu­tion des mis­sions et des struc­tures, sur la moder­ni­sa­tion de la ges­tion des res­sources humaines et sur l’a­mé­lio­ra­tion de la qua­li­té des ser­vices ren­dus aux usagers.

Même si la qua­li­té de ces stra­té­gies a été inégale, la démarche entre­prise s’est avé­rée posi­tive. Les audi­tions conduites par la Com­mis­sion des finances de l’As­sem­blée natio­nale et le débat public qui les a sui­vies, le 18 novembre 2003, ont mis en évi­dence le rôle moteur que le Par­le­ment peut jouer en matière de réforme de l’É­tat. Le ministre de la Fonc­tion publique, de la Réforme de l’É­tat et de l’A­mé­na­ge­ment du ter­ri­toire a, au nom du gou­ver­ne­ment, solen­nel­le­ment appe­lé les par­le­men­taires à deve­nir » les aiguillons » des réformes enga­gées, esti­mant que » l’in­for­ma­tion, la par­ti­ci­pa­tion, l’im­pli­ca­tion forte du Par­le­ment sont néces­saires pour enclen­cher le mou­ve­ment de réforme dans les admi­nis­tra­tions « .

Pour sa part, la Com­mis­sion des finances a écrit aux dif­fé­rents ministres qu’elle avait enten­dus en pre­nant acte d’une quin­zaine d’en­ga­ge­ments de réformes concrètes à mettre en œuvre en 2004. Elle effec­tue un sui­vi atten­tif de l’a­van­ce­ment de ces réformes et pro­cé­de­ra dans les pro­chains mois à de nou­velles audi­tions des ministres pour s’as­su­rer qu’ils auront res­pec­té leurs enga­ge­ments et exi­ger qu’ils en prennent de nou­veaux pour l’an­née 2005.

De façon com­plé­men­taire, une série de chan­tiers trans­ver­saux por­tant sur la réforme de l’É­tat sont sui­vis par des dépu­tés, dans les domaines sui­vants : mis­sions et struc­tures des admi­nis­tra­tions cen­trales ; ser­vices décon­cen­trés et opé­ra­teurs de l’É­tat ; contrac­tua­li­sa­tion, contrôle de ges­tion, per­for­mance ; moder­ni­sa­tion de la ges­tion des res­sources humaines ; moder­ni­sa­tion de l’a­chat public et par­te­na­riats public-pri­vé ; moder­ni­sa­tion de la ges­tion de l’im­mo­bi­lier ; sim­pli­fi­ca­tion et qua­li­té de ser­vice. L’ac­tion exer­cée par l’As­sem­blée natio­nale per­met de sou­te­nir les réformes enga­gées dans ces domaines, de pro­mou­voir les meilleures pra­tiques et de contri­buer à lever les obs­tacles qui s’op­posent à leur mise en œuvre rapide.

S’a­gis­sant de la mise en œuvre de la LOLF, les com­mis­sions des finances sont asso­ciées très en amont à la fina­li­sa­tion du pro­jet de nou­velle maquette bud­gé­taire, c’est-à-dire à la défi­ni­tion des mis­sions, pro­grammes et actions de l’É­tat. Je vois dans cette par­ti­ci­pa­tion active un signe de la muta­tion silen­cieuse qui s’o­père au Par­le­ment, et qui consti­tue un fac­teur essen­tiel d’ac­cé­lé­ra­tion des réformes dans notre pays.

2) Trois orientations souhaitables à court terme

Dans le pro­lon­ge­ment de ces pre­mières expé­riences, trois orien­ta­tions per­met­traient de don­ner à l’As­sem­blée natio­nale tout le poids néces­saire en matière de réforme de l’É­tat et de contrôle des finances publiques. Il s’a­git de rele­ver le défi de la LOLF, c’est-à-dire uti­li­ser plei­ne­ment les pou­voirs qui nous sont confiés et être à la hau­teur des enjeux en matière de réno­va­tion de la ges­tion publique et de maî­trise des dépenses.

Il me paraît sou­hai­table, en pre­mier lieu, de trou­ver les moyens de mobi­li­ser davan­tage les par­le­men­taires sur ces questions.

La réforme de l’É­tat n’in­té­resse pas la seule Com­mis­sion des finances et nous veille­rons à asso­cier des dépu­tés issus d’autres com­mis­sions per­ma­nentes à nos tra­vaux por­tant sur le contrôle des admi­nis­tra­tions et l’é­va­lua­tion des poli­tiques publiques. De même, l’exa­men des pro­grammes bud­gé­taires, avec leurs objec­tifs et leurs indi­ca­teurs de per­for­mance, inté­resse au moins autant les rap­por­teurs pour avis, issus des com­mis­sions com­pé­tentes sur les poli­tiques exa­mi­nées, que les rap­por­teurs spé­ciaux de la Com­mis­sion des finances. En nous fixant de la sorte l’ob­jec­tif de valo­ri­ser les tra­vaux autres que légis­la­tifs des dépu­tés, nous par­vien­drons à mobi­li­ser toutes les éner­gies nécessaires.

En deuxième lieu, il me semble indis­pen­sable de s’en­tou­rer d’un maxi­mum d’ex­per­tise pour acqué­rir davan­tage de professionnalisme.

Notre col­la­bo­ra­tion avec la Cour des comptes s’in­ten­si­fie, mais il nous faut encore l’ap­pro­fon­dir. La juri­dic­tion nous apporte une aide pré­cieuse dans la pré­pa­ra­tion des séances consa­crées à l’é­va­lua­tion et au contrôle ; nous exa­mi­nons avec atten­tion les suites qui ont été don­nées à ses obser­va­tions et à ses recom­man­da­tions ; nous lui for­mu­lons des demandes de contrôle, com­plé­men­tai­re­ment aux tra­vaux qu’elle a libre­ment programmés.

Mais il me paraît utile d’œu­vrer encore davan­tage au rap­pro­che­ment de nos ins­ti­tu­tions, en vue de béné­fi­cier mutuel­le­ment de nos expé­riences, de faire en sorte que les besoins des par­le­men­taires soient mieux pris en compte et de garan­tir une uti­li­sa­tion opti­male des enquêtes réa­li­sées et des rap­ports publiés.

Une col­la­bo­ra­tion plus étroite avec le Conseil des impôts devrait éga­le­ment être envi­sa­gée, par exemple en ins­tau­rant la pos­si­bi­li­té de sai­sines par­le­men­taires ou en pré­voyant le dépôt d’un rap­port annuel à l’oc­ca­sion du débat sur les pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. De même, les contacts avec les corps d’ins­pec­tion se sont mul­ti­pliés, en par­ti­cu­lier pour ce qui est de l’au­dit des pro­grammes bud­gé­taires, et devraient conti­nuer à se développer.

Enfin, le recours à des cabi­nets d’au­dit pri­vés, notam­ment au Sénat, en vue d’ef­fec­tuer des enquêtes ou des éva­lua­tions ciblées, s’est avé­ré fruc­tueux et méri­te­rait d’être déve­lop­pé éga­le­ment à l’As­sem­blée nationale.

En troi­sième et der­nier lieu, je for­mule le vœu que la mise en œuvre de la LOLF soit l’oc­ca­sion d’in­flé­chir nos pra­tiques institutionnelles.

Il y va de l’é­qui­libre des pou­voirs entre le gou­ver­ne­ment et le Par­le­ment. Le pre­mier doit accep­ter d’en­trer dans la logique de la LOLF, quand elle per­met d’in­flé­chir les pra­tiques de la ve Répu­blique, notam­ment en étant plus ouvert aux amen­de­ments et aux cri­tiques des par­le­men­taires. De leur côté, les dépu­tés doivent jouer, ce qui n’est pas tou­jours dans leur culture, un rôle actif dans la maî­trise des finances publiques, en pro­po­sant par exemple des amen­de­ments en réduc­tion de dépenses ou en cri­ti­quant les per­for­mances insuf­fi­santes de tel ou tel ministère.

Il y va éga­le­ment de l’é­qui­libre des pou­voirs entre majo­ri­té et oppo­si­tion, et notam­ment du rôle construc­tif que peut jouer cette der­nière. La LOLF a été pré­pa­rée et adop­tée de façon consen­suelle, il faut qu’elle soit appli­quée dans les mêmes condi­tions. La réforme de l’É­tat et l’a­mé­lio­ra­tion de la pro­duc­ti­vi­té, de l’ef­fi­ca­ci­té et de la qua­li­té de l’ac­tion publique doivent res­ter des objec­tifs par­ta­gés par tous, majo­ri­té comme oppo­si­tion, en dépas­sant les cli­vages idéo­lo­giques. Si on en croit l’ex­pé­rience par­le­men­taire des Bri­tan­niques, l’op­po­si­tion pour­rait même jouer un rôle moteur, étant par construc­tion plus libre que la majo­ri­té d’ai­guillon­ner les ministres et leurs administrations.

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On le voit, les pra­tiques évo­luent dans le bon sens, même si le mou­ve­ment risque de néces­si­ter plus de temps que ne le pré­voient les textes orga­niques. Seules une vigi­lance quo­ti­dienne, une déter­mi­na­tion à toute épreuve et une conscience tou­jours plus haute du rôle que sont appe­lés à jouer les par­le­men­taires per­met­tront de venir à bout des mau­vaises habi­tudes qui ont été prises depuis plus de qua­rante années, de réfor­mer les ser­vices publics dans un sou­ci d’ef­fi­ca­ci­té et d’é­co­no­mie, et de faire de la France une démo­cra­tie moderne. 

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