La direction d’administration centrale : une fonction méconnue
La thèse de science politique de Nicolas Bina, « Diriger une administration centrale, prosopographie de l’encadrement dirigeant de l’État (1990-2025) », lève le voile sur une fonction méconnue des sommets de l’État en France. Contrairement aux idées reçues, ces directeurs et directrices d’administration centrale ne sont pas tous issus des cabinets ministériels ou des grands corps : la moitié d’entre eux sont ingénieurs de formation et leur nomination obéit à des logiques et socialisations complexes, loin de l’idée d’un spoil system à la française. À travers une base de données inédite qui rassemble les trajectoires des 1 446 personnes nommées sur trente-cinq ans et une vingtaine d’entretiens approfondis, cette recherche révèle l’existence d’un espace social fragmenté, une féminisation forte et récente, et surtout une accélération du temps administratif qui transforme en profondeur le métier de ces fonctionnaires aux premières loges des évolutions politiques et de l’impératif de penser le temps long.
La thèse de science politique que tu as rédigée « Diriger une administration centrale, prosopographie de l’encadrement dirigeant de l’État (1990-2025) » fournit des éléments intéressants sur cette fonction méconnue de direction d’administration centrale. Avant toute chose, que désigne ici exactement la notion de « prosopographie » ?
Ce « gros mot » définit en réalité un ensemble de méthodes scientifiques, lesquelles désignent un ensemble d’outils et techniques (qualitatives comme quantitatives) qui permettent de mettre en perspective et d’analyser des données de natures et de qualités différentes – par exemple, des données de sources distinctes, parfois incomplètes. Développées en histoire et de plus en plus présentes en sciences humaines et sociales, elles n’apparaissent toutefois pas spécifiquement sous ce nom. Grâce à ces techniques, l’environnement social étudié se révèle sous un nouveau jour et la mise en perspective de ces résultats avec la vingtaine d’entretiens conduits avec des directeurs et directrices (anciennement) en poste offre des vues inédites sur les sommets de l’État en France. Je tâche de préciser l’actualité de ces méthodes dans mes travaux et dans des publications à venir.
Tu différencies « la main qui désigne » et « la main qui signe » pour la nomination des directeurs d’administration centrale (DAC). Est-ce que tu peux développer cette distinction ?
Au début du manuscrit de thèse (dont la publication est en cours), je cherche le fondement légal de ces fonctions et montre qu’elles ne disposent pas de définition propre, au-delà d’une mention à l’article 13 de la Constitution – qui énonce que le président de la République nomme, entre autres, « les directeurs d’administration centrale » en Conseil des ministres – et des décrets d’organisation des administrations centrales – qui définissent le périmètre de leur action mais ne qualifient pas directement leurs fonctions (au sens de fiche de poste). Au-delà de cette définition tautologique, on identifie une tension autour de ces fonctions aux contours peu palpables qui sous-tendent un enjeu assez fort de légitimité de la part des intéressés.
C’est-à-dire que les occupants de ces fonctions indéfinies en droit sont nommés par le président de la République en Conseil des ministres, ce qui leur confère une légitimation assez forte. Pour autant, l’absence de contrainte du pouvoir de nomination du président de la République permet en théorie à n’importe quel individu majeur d’être nommé à ces fonctions. On identifie là une tension entre la légitimation que les individus tirent de leur parcours (au long cours) et celle qu’ils tirent de leur nomination (à un instant T). Cette tension-là, entre la personne qui signe le décret de nomination et l’ensemble des mains tendues au fil d’une carrière qui conduit à envisager les fonctions d’encadrement dirigeant de l’État, sous-tend l’idée de « la main qui désigne » tout au long de la carrière et celle de « la main qui signe », qui est celle du président de la République et du ou de la Première ministre.
Tu identifies six sous-espaces sociaux de directeur d’administration centrale. Est-ce que tu peux décrire ces sous-espaces sociaux, qui montrent l’importance particulière de certains corps ? Peut-on en déduire que l’appartenance au corps préfectoral, ou à un grand corps, facilite l’accession à un poste de directeur d’administration centrale ? Quelle est l’importance du passage en cabinet ministériel pour occuper des fonctions de directeur d’administration centrale ? Être ingénieur favorise-t-il l’accession à des fonctions de direction d’administration centrale ?
Mon travail se fonde notamment sur une base de données inédite et exhaustive constituée à partir
des parcours des 1 446 personnes qui ont été nommées dans les fonctions de direction d’administration
centrale entre 1990 et 2025. À partir des décrets de nomination au Journal officiel et du site spécialisé
LesBiographies.com (édité par la Société générale de presse), j’ai pu récolter toutes les informations de nomination et de carrière pour les personnes concernées.
Sur les cabinets ministériels, je montre qu’il y a à peu près 40 % de directeurs et directrices qui en viennent – ce qui est une proportion qu’on peut considérer importante mais qui tempère largement l’idée d’une circulation accrue entre le pouvoir politique et le pouvoir administratif. Cela montre que ce n’est pas une voie automatique – seulement 10 % des membres de cabinet ministériel accèdent ensuite à des fonctions d’encadrement dirigeant de l’État, ce qui est finalement assez réduit. Sur la question des études, démonstration est faite de la part relativement modeste des énarques parmi ces postes (un peu plus de 40 %), ce qui autorise à penser les sommets administratifs en dehors du seul prisme de cette école. Par ailleurs, on observe que la moitié des intéressés ont une formation d’ingénieur. Si je ne suis pas encore en mesure d’énoncer finement la répartition par école, ce résultat majore l’importance de ces formations techniques au sommet de l’État.
À partir de ces données-là, un travail statistique d’analyse des correspondances multiples met en évidence la cohérence de l’espace social au moyen de douze variables (63 modalités) construites au fil du manuscrit. C’est une nouveauté : une fonction peut définir un espace social, au sens d’un ensemble cohérent de positions et d’individus qui partagent un ensemble de deux valeurs. Au-delà de son unité, cet espace social est assez fragmenté, c’est-à-dire qu’on identifie trois principales catégories de dimension équivalente (légèrement plus de 30 % chacune).
Premièrement, une catégorie est définie par la spécialité des individus concernés : soit une spécialité thématique investie tout au long de la carrière, soit la spécialité de l’exercice de ces fonctions qui désigne la capacité de certains individus à enchaîner plusieurs fonctions de direction. L’identification de ces « multi-DAC » constitue un résultat important de ce travail, qui montre que certaines et certains investissent ces fonctions-là alors que rien, par essence, ne pousse les gens à occuper successivement ce niveau de fonctions dans des directions successives.
Deuxièmement, on distingue une catégorie marquée par les corps. C’est-à-dire que pour chaque élément pris en compte (la formation, le type de carrière, les ministères occupés…) toutes les caractéristiques font apparaître les traits spécifiques à certains corps : les grands corps ; le corps préfectoral ; le corps diplomatique. Ces trois corps fournissent chacun à peu près une dizaine de pourcents des DAC (soit, agrégés, le tiers).
Enfin, le dernier sous-espace est qualifié de « médian » et regroupe également un tiers des directeurs et directrices d’administration centrale. Il se définit par l’absence de caractéristique saillante de carrière ou de formation, tout en occupant une large part des directions. Cette statistique corrobore l’idée, démontrée plus largement, que les 150 postes de direction (en moyenne) ne constituent pas tous des postes aussi exposés et prisés les uns que les autres ni que toutes les fonctions soient équivalentes.
Si l’on examine la pyramide des âges que tu as construite, on constate que près d’un quart des directeurs sont nommés avant 50 ans, c’est-à-dire relativement jeunes. Que fait-on d’un ancien directeur d’administration centrale ensuite ?
L’âge est une donnée compliquée à appréhender, puisque je n’en dispose pas de manière exhaustive (n = 88 %). Ce que j’observe, c’est une augmentation de l’âge de nomination, de manière un peu contre-intuitive. Au début de la période étudiée, dans les années 1990, les directeurs et directrices étaient nommés en moyenne un petit peu en dessous de cinquante ans et l’on constate un vieillissement sensible depuis lors, avec des nominations situées légèrement au dessus de cet âge (l’écart de moyenne est de cinq ans). Cela pose plusieurs questions : d’une part, cela combat un peu l’idée de postes de direction d’administration centrale sommitaux, en fin de carrière ; d’autre part, cela tend à considérer les postes de direction d’administration centrale comme des postes appréhendables en cours de carrière, avant de faire autre chose.
Si je dispose de la donnée qui me permet de voir ce que font les directeurs et directrices après ces fonctions, les analyses sont en cours et je ne suis pas (encore !) en mesure d’en tirer des résultats au-delà de grandes hypothèses assez classiques (les grands corps, la retraite, le privé), qui seront très vraisemblablement dépassées. Je travaille actuellement à un article qui puisse présenter les résultats de ces analyses.
Comment expliques-tu, d’après tes travaux, que le spoil systemn’existe pas ?
Le spoil system est une notion importée des États-Unis d’Amérique, désignant la coutume administrative qui veut qu’à chaque élection présidentielle l’ensemble des près de quatre mille postes de l’administration fédérale soient remplacés par autant de nouvelles personnes, nommées dans la période transitoire entre l’élection et l’investiture. C’est une idée qui est séduisante sur le papier, qui considère que l’administration doit être convaincue des idées portées au pouvoir afin de l’appliquer au mieux, et qui revient à chaque campagne présidentielle nationale. Ainsi, la transposition française du spoil system conduirait chaque président élu à remplacer tous les plus hauts postes de l’administration de l’État, dont les directeurs d’administration centrale – soit plus ou moins le champ des postes mentionnés à l’article 13 de la Constitution.
“À l’inverse du spoil system, les gouvernements semblent privilégier le maintien de personnes en place durant les mois qui suivent leur installation.”
En 2017, par exemple, Emmanuel Macron s’est plusieurs fois exprimé en annonçant confirmer ou remplacer les directeurs d’administration centrale dans les six premiers mois de son mandat – cela n’est pas advenu. Ce que je montre dans ma thèse – et dans un article à la sortie imminente –, c’est que cette rengaine-là n’a pas d’effet. En étudiant les six premiers mois de chaque gouvernement (de 1990 à 2025), à une maille plus fine que celle des mandats présidentiels, je montre qu’il y a moins de nominations de directeur ou directrice d’administration centrale qu’en moyenne sur l’ensemble des mandats. C’est-à-dire que, à l’inverse du spoil system, les gouvernements privilégient le maintien des personnes en place pour s’installer avec une équipe gouvernementale, transmettre les dossiers, assurer une continuité d’action…
Y a-t-il une évolution dans le temps des caractéristiques statistiques que tu as identifiées ?
La grande évolution dans le temps, c’est l’identification de trois périodes de durée équivalente, sur les trente-cinq années observées.
Entre 1990 et le début des années 2000, soit la fin de la présidence de François Mitterrand puis la cohabitation entre Jacques Chirac et Lionel Jospin, on observe la prévalence de nominations de profils « médians » que j’évoquais plus haut.
Ensuite, jusqu’au début des années 2010, le retour de la droite au pouvoir voit la nomination de davantage de « multi-DAC », soit la nomination de personnes ayant d’ores et déjà occupé ces fonctions, avec une forme de continuité.
Enfin, la période qui nous sépare de 2012 marque une double rupture – la présidence « normale » après l’« hyperprésidence », puis la présidence d’Emmanuel Macron qui tranchait avec celle de François Hollande : d’une part, la progression assez nette de nominations de profils spécialistes, qui sont experts de leur domaine, et une féminisation nette des nominations (qui passe de moins de 20 % de nominations par an à la parité en 2023).
De façon qualitative, y a-t-il une évolution, sur 35 ans, du contenu du métier de directeur d’administration centrale et de la nature de sa relation avec l’environnement politique ? As-tu perçu un questionnement sur le sens du métier, au fil des entretiens que tu as conduits ?
Ce que j’observe, c’est une accélération notable du temps des administrations centrales. Par rapport aux anciens directeurs et directrices qui ont été nommés au début des années 1990, qui détaillent l’organisation des journées, des réponses aux sollicitations, la préparation des réunions…, les directeurs et directrices plus récemment nommés racontent l’omniprésence des courriels et des portables (entre autres), qui conduisent à multiplier les urgences, les priorités, etc., au détriment de la capacité, valorisée par tous, de penser le temps long et les politiques publiques au long cours. Cela m’apparaît comme un vrai changement.
Sur le rapport aux politiques, je montre une certaine ambivalence entre le regret ponctuel de certaines orientations qui privilégient le temps court et une grande loyauté vis-à-vis du pouvoir exécutif qui donne les orientations de l’action et qui – ce n’est pas rien – jouit du pouvoir de les remplacer à chaque Conseil des ministres. Loin du côté uniquement élitaire de ces fonctions, j’observe toutefois l’idée d’un travail qualifié de « besogne », au rythme incessant et finalement moins gratifiante que d’autres fonctions de niveau équivalent – dans la mesure où les directeurs et directrices sont rarement félicités pour la qualité du travail accompli.
Tu soulignes, à mesure que les époques avancent, une volonté de professionnaliser le recrutement des directeurs d’administration centrale. Penses-tu qu’on puisse aller beaucoup plus loin que les trois outils existants que tu as identifiés : la création de viviers, l’institution des comités d’audition, la création de la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État ?
La professionnalisation de la gestion des cadres dirigeants de l’État est un élément compliqué, qui a fait l’objet de débats en assemblée générale du Conseil d’État en 2016, en raison du pouvoir souverain du président de la République en la matière, qui est le seul à nommer, sans encadrement possible. Cette liberté de nomination s’oppose a priori à la volonté d’assurer une gestion au long cours des emplois, des compétences et des nominations des directeurs et directrices d’administration centrale. En 2016, le décret 2016-663 instaure un comité d’audition pour la nomination des directeurs d’administration centrale, afin que toute personne se portant candidate à ces fonctions soit auditionnée une trentaine de minutes par un comité composée du secrétariat général du Gouvernement, de la DIESE (Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État), d’une personnalité qualifiée et d’une personne du ministère concerné, afin de vérifier l’adéquation des personnes reçues et des attendus du poste.
La liste qui en est issue est adressée au gouvernement et constitue un élément d’éclairage mais pas une liste contraignante – même s’il est souvent suivi. C’est un encadrement intéressant qui offre un premier filtre, sans pour autant constituer l’étape finale d’un processus au long cours de sélection, de vivier, etc. Cette tension entre de la souveraineté du pouvoir de nomination et la professionnalisation de la gestion des cadres dirigeants est particulière parce qu’elle empêche la création de viviers suivis au long cours. Par ailleurs, l’absence de (publication de) fiche de poste et de publicité sur les vacances de poste implique, pour les candidats potentiels, d’avoir l’information de la vacance à venir ou d’avoir été contactés car on pensait à eux. C’est-à-dire qu’il faut être dans l’environnement ministériel immédiat ou suffisamment bien implanté pour faire partie des recrues potentielles.
