Histoire des commissaires contrôleurs des assurances

De 1898 à 1937 : l’unification progressive

De 1898 à 1937 : l’unification progressive

Lorsque aux alen­tours de 1820, le min­istère de l’In­térieur pré­parait les textes relat­ifs à l’as­sur­ance, le fonc­tion­naire com­pé­tent était le chef de la sub­di­vi­sion du Com­merce et des Arts et Man­u­fac­tures, et plus par­ti­c­ulière­ment celui du Bureau du com­merce, qui dans ses attri­bu­tions avait l’é­tude des deman­des en autori­sa­tion des sociétés anonymes et d’as­sur­ances. C’est la par­tie assur­ance de ce bureau qui est trans­férée au min­istère chargé du Com­merce sous la Restau­ra­tion ; il s’en­ri­chit en 1842 d’une Com­mis­sion de sur­veil­lance des ton­tines, qui pra­tique des con­trôles sur place ; par ailleurs, un con­trôle sur pièces est organ­isé pour les comptes envoyés semes­trielle­ment par les sociétés d’assurances.

Cet ensem­ble est rat­taché en 1894 à la divi­sion de l’as­sur­ance et de la prévoy­ance sociales, comme le sera le ser­vice du con­trôle des assur­ances con­tre les acci­dents du tra­vail à sa créa­tion, en 1899.

Naissance et premiers pas du contrôle moderne

1898 : le contrôle de l’assurance accidents du travail

La loi du 9 avril 1898 crée un régime nou­veau pour l’as­sur­ance con­tre les acci­dents du tra­vail fondé sur la respon­s­abil­ité objec­tive, sans faute, de l’employeur et l’in­dem­ni­sa­tion automa­tique, for­faitaire, de l’ouvrier.

Son arti­cle 27 dis­pose que :
Les com­pag­nies d’as­sur­ances mutuelles ou à primes fix­es con­tre les acci­dents, français­es ou étrangères, sont soumis­es au con­trôle de l’É­tat et astreintes à con­stituer des réserves ou cau­tion­nements… Les frais de toute nature résul­tant de la sur­veil­lance et du con­trôle seront cou­verts au moyen de con­tri­bu­tions pro­por­tion­nelles au mon­tant des réserves et cau­tion­nements, et fixés annuelle­ment, pour chaque com­pag­nie ou asso­ci­a­tion, par arrêté du min­istre du Commerce.

1899 : les commissaires contrôleurs

En appli­ca­tion de cet arti­cle 27, le décret du 28 févri­er 1899 indique, à l’ar­ti­cle 13, qu’elles sont soumis­es à la sur­veil­lance per­ma­nente de com­mis­saires con­trôleurs, sous l’au­torité du min­istre du Commerce…

Aux ter­mes de l’ar­ti­cle 14 :

Ils prê­tent ser­ment de ne pas divulguer les secrets com­mer­ci­aux dont ils auraient con­nais­sance dans l’ex­er­ci­ce de leurs fonctions.
Ils sont spé­ciale­ment accrédités, pour des péri­odes fixées, auprès des sociétés qu’ils ont mis­sion de surveiller.
Ils véri­fient, aux sièges des sociétés, l’é­tat des assurés et des salaires assurés, les con­trats inter­venus, les écri­t­ures et pièces compt­a­bles, la caisse, le porte­feuille, les cal­culs des réserves et tous les élé­ments de con­trôle pro­pres soit à établir les opéra­tions dont résul­tent les oblig­a­tions pour les sociétés, soit à con­stater la régulière exé­cu­tion tant des statuts que des pre­scrip­tions con­tenues dans le décret du 22 jan­vi­er 1868, dans le présent décret et dans les arrêtés qu’il prévoit.
Ils se bor­nent à ces véri­fi­ca­tions et con­stata­tions, sans pou­voir don­ner aux sociétés aucune instruc­tion ni apporter à leur fonc­tion­nement aucune entrave.
Ils ren­dent compte au min­istre du Com­merce, qui seul pre­scrit, dans les formes et délais qu’il fixe, les redresse­ments nécessaires.

La plu­part de ces dis­po­si­tions ont sub­sisté jusqu’à aujour­d’hui, l’au­torité de rat­tache­ment ayant cepen­dant varié.

Peu après sont fixés les con­di­tions de recrute­ment, le cadre et les con­di­tions d’a­vance­ment des com­mis­saires con­trôleurs des sociétés d’as­sur­ances con­tre les acci­dents du tra­vail. Les tournées d’in­spec­tion et les séances de ser­vice au min­istère sont réglées par le ministre.

Un ser­vice cen­tral du con­trôle des sociétés d’as­sur­ances con­tre les acci­dents du tra­vail est organ­isé et placé sous l’au­torité immé­di­ate du directeur de l’as­sur­ance et de la prévoy­ance sociales. Un com­mis­saire con­trôleur de pre­mière classe est délégué dans les fonc­tions de chef du con­trôle central.

Le recrute­ment devait avoir lieu par con­cours. Cepen­dant, pour ne pas retarder la mise en route de ce ser­vice nou­veau, les pre­miers com­mis­saires con­trôleurs furent nom­més sur titres. Ensuite, quand le pro­gramme de l’ex­a­m­en eut été fixé par arrêté, des pro­fesseurs de l’In­sti­tut des finances et des assur­ances furent chargés d’or­gan­is­er une pré­pa­ra­tion directe et par cor­re­spon­dance aux exa­m­ens de com­mis­saire contrôleur.

Les vis­ites des com­mis­saires con­trôleurs furent d’emblée très nom­breuses dans les sociétés.

Georges Paulet, créa­teur et pre­mier directeur du ser­vice du Con­trôle, de 1899 à 1911, sut, en tant que directeur de l’as­sur­ance et de la prévoy­ance sociales ” avec tact et mesure ” (pour repren­dre l’ex­pres­sion d’un assureur de l’époque), don­ner à ce con­trôle un max­i­mum d’ef­fi­cac­ité. Ain­si, deux assureurs téméraires, l’Éter­nelle Indus­trie Française et la Société Générale des Assur­ances agri­coles et indus­trielles, qui avaient cru pou­voir s’en­gager à fond et sans pré­cau­tions spé­ciales, avec des tar­ifs trop bas, se virent retir­er l’au­tori­sa­tion en 1903, après deux années de fonctionnement.

Qu’il relève de l’In­térieur, du Com­merce ou du Tra­vail, le bureau chargé des assur­ances est resté depuis les années 1820 au 80, rue de Varenne. Mais, à sa créa­tion, le ser­vice du con­trôle n’avait pu s’y installer, faute de place, et dut occu­per une bou­tique de la rue de Bour­gogne, puis un apparte­ment, 4, place de Bre­teuil, où il restera de nom­breuses années.

L’extension progressive du contrôle

1905 : l’assurance vie

C’est explicite­ment pour pro­téger les assurés que la loi de 1905 régle­mente et soumet au con­trôle les sociétés d’as­sur­ance vie, en fix­ant des règles d’a­gré­ment préal­able, de fonds pro­pres min­i­maux, de spé­cial­i­sa­tion, de fonc­tion­nement, de ges­tion, d’in­for­ma­tion annuelle des assurés, de pro­vi­sions math­é­ma­tiques cal­culées d’après des tables de mor­tal­ité et un taux d’ac­tu­al­i­sa­tion régle­men­tés et de local­i­sa­tion des place­ments. Un priv­ilège général est insti­tué au prof­it des souscrip­teurs et béné­fi­ci­aires de con­trats, et un priv­ilège spé­cial sur les valeurs affec­tées à la cou­ver­ture des pro­vi­sions tech­niques pour les sociétés étrangères et déposées à la Caisse des Dépôts et Consignations.

Immeu­ble de la Com­mis­sion cen­trale des assur­ances vu de l’extérieur et de l’intérieur. © GILBERT DONATI

Les entre­pris­es sont soumis­es à la sur­veil­lance de com­mis­saires con­trôleurs asser­men­tés, cette fois men­tion­nés dans la loi elle-même, et qui pour­ront à toute époque véri­fi­er sur place toutes les opéra­tions… Ils con­sta­tent les con­tra­ven­tions par procès-ver­baux qui font foi jusqu’à preuve contraire…

La com­mis­sion du Sénat se deman­da si, au lieu de créer un corps de fonc­tion­naires nou­veaux, il n’au­rait pas été préférable de con­fi­er ce con­trôle à des inspecteurs de l’en­reg­istrement délégués par le min­istre des Finances. Le rap­por­teur répon­dit qu’il était indis­pens­able que l’ac­tion d’un con­trôle aus­si dif­fi­cile fût forte­ment cen­tral­isée et qu’il y eût com­mu­ni­ca­tion immé­di­ate et con­stante entre ces agents et l’au­torité chargée de statuer.

Les con­di­tions de recrute­ment, d’a­vance­ment et de rémunéra­tions des com­mis­saires con­trôleurs des sociétés d’as­sur­ance sur la vie étaient très sem­blables à celles de leurs col­lègues des acci­dents du travail.

Les années suiv­antes virent l’ex­ten­sion du con­trôle à des branch­es annex­es de la vie, comme la nup­tial­ité-natal­ité, et à des activ­ités qui ne sont pas de l’as­sur­ance, comme la cap­i­tal­i­sa­tion et l’épargne.

En 1906, Clemenceau crée le min­istère du Tra­vail et de la Prévoy­ance sociale par scis­sion du min­istère du Com­merce et y intè­gre la direc­tion de l’as­sur­ance et de la prévoy­ance sociales. C’est ce min­istère qui insti­tua en 1911 la procé­dure du rap­port con­tra­dic­toire : À l’avenir, les com­mis­saires con­trôleurs com­mu­ni­queront leurs obser­va­tions écrites aux directeurs de com­pag­nies qui auront à y répon­dre sur le même cahi­er, dans une colonne placée à côté de celle réservée au com­mis­saire contrôleur.

1911 vit aus­si l’en­trée en appli­ca­tion de la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes, ce qui entraî­na au min­istère la scis­sion de l’as­sur­ance et de la prévoy­ance sociale. C’est pourquoi le Con­trôle prit le nom de ser­vice du con­trôle des assur­ances privées ; il réu­nit les deux con­trôles cen­traux vie et acci­dents du tra­vail et fut placé directe­ment sous l’au­torité du ministre.

1917 : le contrôle de la réassurance

Texte de guerre, la loi du 15 févri­er 1917 oblige à assur­er les risques français en France et intro­duit un con­trôle par­tiel de la réas­sur­ance, notam­ment pour éviter qu’elle n’ap­porte aux nations enne­mies des ren­seigne­ments sur l’é­tat des instal­la­tions indus­trielles ou portuaires.

La sur­veil­lance des opéra­tions de réas­sur­ances et d’as­sur­ances directes des risques français en France est con­fiée au min­istre du Tra­vail, qui délègue à cet effet le con­seiller juridique du Con­trôle des assur­ances privées. La sur­veil­lance s’ex­erce non sur les entre­pris­es, mais sur les opéra­tions d’as­sur­ance et de réas­sur­ance aux­quelles elles se livrent.

Le décret du 28 sep­tem­bre organ­ise le ser­vice de la sur­veil­lance des opéra­tions de réas­sur­ances et d’as­sur­ances directes, sur­veil­lance con­fiée à un com­mis­saire con­trôleur, un vérifi­ca­teur chef de sec­tion et trois aides-vérifi­ca­teurs. Par mesure ” tran­si­toire “, le per­son­nel de ce ser­vice est recruté par­mi les fonc­tion­naires du ser­vice de con­trôle des sociétés d’as­sur­ances con­tre les acci­dents du travail.

En 1922, le ser­vice de con­trôle des assur­ances privées se voit rat­tach­er le ser­vice de sur­veil­lance des opéra­tions de réas­sur­ances et assur­ances directes. Son chef, M. Sum­ien, com­mis­saire con­trôleur, est élevé au rang de directeur. 1926 voit la fusion des trois cadres : vie, acci­dents du tra­vail et réassurance.

En 1930, la Direc­tion du con­trôle des assur­ances privées reprend les locaux de la rue du Cherche-Midi libérés par la direc­tion des retraites ouvrières et paysannes. En 1934, elle rac­courcit son nom en Direc­tion des assur­ances privées : elle ne se borne pas, en effet, à con­trôler, mais rédi­ge aus­si la régle­men­ta­tion et plus générale­ment exerce la tutelle de l’in­dus­trie de l’assurance.

Le renforcement de la réglementation

Toute­fois, les textes pris jusqu’alors ne prévoient aucune sanc­tion. Comme le remar­que en 1931 le rap­por­teur du pro­jet de loi relatif aux sociétés d’as­sur­ances : Présen­te­ment, ces infrac­tions sont déférées au tri­bunal de sim­ple police et tous les jours, les con­trôleurs du min­istère voient avec quel dédain on accueille le dérisoire moyen mis à leur dis­po­si­tion pour assur­er le respect de la loi. On ne se fait point faute de soulign­er l’in­dif­férence avec laque­lle une puis­sante com­pag­nie subit une con­damna­tion à 1 franc d’amende.

L’as­sur­ance de la respon­s­abil­ité civile auto­mo­bile est à son tour soumise au con­trôle en 1935. Con­traire­ment à ce qui s’é­tait passé lors de l’in­sti­tu­tion du con­trôle de l’as­sur­ance acci­dents du tra­vail, il est pré­cisé que les sociétés qui recevront l’a­gré­ment pour pra­ti­quer l’as­sur­ance auto­mo­bile seront con­trôlées pour l’ensem­ble de leurs opéra­tions, signe précurseur de la général­i­sa­tion du contrôle.

La loi du 10 févri­er 1931 remédie à ces lacunes en créant des amendes sub­stantielles et des peines d’emprisonnement pour divers­es infrac­tions. Elle inter­dit de se pré­val­oir du con­trôle de l’É­tat. Par la suite, retraits d’a­gré­ment et mis­es en liq­ui­da­tion vont se multiplier.

En revanche, comme les trois cadres exis­tants ont été unifiés, il n’est pas créé de nou­veau cadre ni de nou­veau ser­vice spé­cial­isé de com­mis­saires con­trôleurs de l’as­sur­ance auto­mo­bile, comme cela avait été le cas pour l’as­sur­ance des acci­dents du tra­vail, l’as­sur­ance vie et la réas­sur­ance. Les sociétés sont soumis­es à la sur­veil­lance des com­mis­saires con­trôleurs en général. Sont créés à cet effet le pre­mier emploi de com­mis­saire con­trôleur prin­ci­pal et cinq postes sup­plé­men­taires de com­mis­saires contrôleurs.

De 1937 à 1989 : le contrôle unifié

1937 : la généralisation

L’ex­ten­sion du con­trôle au reste de l’as­sur­ance finit par s’im­pos­er, ne serait-ce que pour met­tre fin à cer­tains abus.

On décou­vrit à Paris des sociétés d’as­sur­ances dont tout le per­son­nel con­sis­tait dans la concierge de l’im­meu­ble chargée de décourager les récla­ma­tions, tan­dis qu’au pré­ten­du siège, apparte­ment d’une ou deux pièces, on ne trou­vait le plus sou­vent que la bonne, Mon­sieur et Madame étant sortis.

Le décret-loi du 25 août 1937 uni­fie les règles applic­a­bles aux dif­férentes branch­es en matière d’a­gré­ment, de véri­fi­ca­tions compt­a­bles, de retrait d’a­gré­ment ; il généralise le con­trôle des com­mis­saires con­trôleurs à toutes les opéra­tions qui n’é­taient pas encore visées par une lég­is­la­tion spé­ciale. Son arti­cle 7 étend les dis­po­si­tions du décret-loi de 1935 relatif au con­trôle des place­ments à l’ensem­ble des act­ifs détenus.

Direction des assurances, rue de Châteaudun

En 1940, le con­trôle est rat­taché au min­istère des Finances ; un décret du 30 août place la désor­mais nom­mée Direc­tion des assur­ances sous l’au­torité du Secré­taire général pour les ques­tions économiques. La direc­tion quitte le 40, rue du Cherche-Midi pour s’in­staller rue de l’U­ni­ver­sité et rue de Mon­talem­bert, dans un ancien hôtel par­ti­c­uli­er où elle demeure jusqu’en 1947.

C’est alors que la direc­tion prend ses quartiers, de 1947 à 1950, et après des travaux impor­tants, dans trois immeubles con­ti­gus situés au cœur du quarti­er des assur­ances, 65, rue Saint-Lazare et 52 et 54, rue de Châteaudun.

Ces immeubles ont été con­stru­its en 1866 par un aris­to­crate autrichien selon de strictes règles hauss­man­ni­ennes : usage d’habi­ta­tion, aligne­ments, niv­elle­ments, lignes de façade, étages d’au moins 2,60 m de hau­teur, façades en pierre de taille avec bal­cons, cor­nich­es et moulures.

D’abord habités par de grands bour­geois, ils sont repris à par­tir de 1910 par des ban­ques et des com­pag­nies d’as­sur­ances, dont La France, qui les revend en 1945 à la Caisse des Dépôts et Consignations.

Le min­istère des Finances les acquiert deux ans plus tard pour y installer la Direc­tion des assur­ances. La Com­mis­sion de con­trôle des assur­ances qui lui a suc­cédé et le ser­vice du con­trôle s’y trou­vent encore aujourd’hui.

Les fonctions des commissaires contrôleurs

L’or­gan­i­sa­tion du ser­vice s’est adap­tée à l’évo­lu­tion du marché.

En 1964, les com­mis­saires con­trôleurs, antérieure­ment isolés, furent à nou­veau dotés d’un chef de ser­vice offi­ciel, en même temps chef de corps, et regroupés en brigades, d’abord spé­cial­isées (vie, incendie, acci­dents, entre­pris­es étrangères, mutuelles…) ; puis l’ensem­ble des sociétés d’un même groupe fut con­fié à une même brigade pour per­me­t­tre d’ap­préci­er leur sit­u­a­tion finan­cière glob­ale tout en réduisant le nom­bre des inter­locu­teurs des dirigeants des groupes.

Le con­trôle des com­mis­saires con­trôleurs, même s’il porte prin­ci­pale­ment encore sur l’ac­tiv­ité des entre­pris­es d’as­sur­ances, a vu son champ vari­er et s’é­ten­dre encore au cours des cinquante dernières années. Cer­tains con­trôles n’ont duré que quelques années, comme celui du crédit dif­féré et de l’é­pargne-loge­ment, aujour­d’hui du ressort de la Com­mis­sion ban­caire. D’autres durent encore, comme le con­trôle des mutuelles agri­coles (1964), des mutuelles de pêcheurs (1974), des entre­pris­es d’as­sis­tance (1978) et des organ­ismes de pro­tec­tion juridique (1987).

De 1938 à 1994, la réas­sur­ance n’é­tait plus con­trôlée que lorsqu’elle était pra­tiquée par des entre­pris­es opérant simul­tané­ment en assur­ance directe, le con­trôle de solv­abil­ité étant néces­saire­ment glob­al. En revanche les réas­sureurs spé­cial­isés échap­paient au con­trôle, l’in­térêt des assurés n’é­tant en jeu que très indi­recte­ment. Cepen­dant la loi de 1994 qui a réin­tro­duit le con­trôle des réas­sureurs a une portée lim­itée puisqu’il n’ex­iste dans ce domaine, du moins pour l’in­stant, aucune exi­gence de marge de solv­abil­ité ni d’oblig­a­tion de représen­ta­tion des engage­ments, et qu’en l’ab­sence d’a­gré­ment les entre­pris­es n’ont pas à red­outer son retrait.

Depuis longtemps, l’au­torité de con­trôle peut décider d’é­ten­dre le con­trôle sur place d’une entre­prise à toutes ses fil­iales et parte­naires sig­ni­fi­cat­ifs. Ce dis­posi­tif a été ren­for­cé en 1994 avec l’as­su­jet­tisse­ment des hold­ings d’as­sur­ances, les ” sociétés de par­tic­i­pa­tions d’as­sur­ances “, au con­trôle per­ma­nent. De sur­croît, une direc­tive européenne de 1998 impose aux groupes d’as­sur­ances des exi­gences pro­pres de solvabilité.

Statut, recrutement et formation

Le statut com­mun des grands corps tech­niques de l’É­tat a servi de mod­èle au statut de 1968, tant pour la hiérar­chie des grades que pour les règles d’a­vance­ment et les indices. Les com­mis­saires con­trôleurs con­stituent un corps de caté­gorie A, placé sous l’au­torité du min­istre de l’É­conomie et des Finances. Ils sont nom­més et tit­u­lar­isés par décret du prési­dent de la République.

Le recrute­ment des com­mis­saires con­trôleurs a sen­si­ble­ment évolué au cours du siè­cle passé. À l’o­rig­ine, le con­cours recru­tait des fonc­tion­naires aux com­pé­tences divers­es, notam­ment des juristes. Cela a per­mis au ser­vice de pré­par­er les textes qui comme la loi du 13 juil­let 1930, le décret-loi du 14 juin 1938 et le décret du 30 décem­bre 1938 ont con­sti­tué les bases de la régle­men­ta­tion actuelle des assur­ances en matière de droit du con­trat et de règles de fonc­tion­nement des entreprises.

On a vu en intro­duc­tion que la dom­i­nante sci­en­tifique s’est pro­gres­sive­ment imposée, sans toute­fois estom­per la néces­saire for­ma­tion économique et juridique. Quelle que soit leur orig­ine, les com­mis­saires con­trôleurs élèves doivent suiv­re des for­ma­tions com­plé­men­taires pen­dant deux ans à l’In­sti­tut d’é­tudes poli­tiques de Paris ou à l’EN­SAE, le plus sou­vent. Par­al­lèle­ment, ils reçoivent au sein du ser­vice des cours sur les aspects les plus divers de l’as­sur­ance, et tous acquièrent les com­pé­tences et très sou­vent le diplôme d’ac­tu­aire. Ces enseigne­ments sont enfin com­plétés par une année de stages à l’In­spec­tion générale des finances ou dans d’autres admin­is­tra­tions finan­cières et dans une entre­prise d’assurance.

Depuis 1990 : la Commission de contrôle des assurances

La loi de 1989 et ses textes sub­séquents ont sup­primé la Direc­tion des assur­ances et répar­ti ses attri­bu­tions entre deux organ­ismes : la Direc­tion du Tré­sor, chargée de la régle­men­ta­tion et des agré­ments, tan­dis que la sur­veil­lance des entre­pris­es est con­fiée à une autorité admin­is­tra­tive indépen­dante, la Com­mis­sion de con­trôle des assur­ances. Le corps des com­mis­saires con­trôleurs est mis à sa dis­po­si­tion à cette fin.

Conclusions

Si la néces­sité d’une régle­men­ta­tion et d’un con­trôle de l’as­sur­ance s’est fait sen­tir dès l’o­rig­ine, du moins en France, la forme qu’ils devaient pren­dre a don­né lieu aux propo­si­tions les plus var­iées au fil du temps : cer­taines branch­es inter­dites, d’autres oblig­a­toires, nation­al­i­sa­tion ou étati­sa­tion, sur­veil­lance rap­prochée ou sim­ple oblig­a­tion de pub­lic­ité des comptes…

Les solu­tions pra­tiquées actuelle­ment ne se sont dégagées que très pro­gres­sive­ment. Le con­trôle sur place ne s’est imposé qu’en 1842 pour les ton­tines, qui du reste ne sont pas de l’as­sur­ance, en 1898 pour les acci­dents du tra­vail, et ne s’est général­isé qu’en 1937. Il a fal­lu atten­dre 1938 pour une régle­men­ta­tion unifiée et 1990 pour une autorité admin­is­tra­tive indépendante.

Quelles que soient les évo­lu­tions encore pos­si­bles, le sys­tème actuel a, dans l’ensem­ble, fait la preuve de son effi­cac­ité. Il n’y a pas eu de grand porte­feuille de con­trats en déshérence comme cela s’est pro­duit ailleurs.

Mais il faut en per­ma­nence s’adapter aux évo­lu­tions de cette indus­trie et de ce marché : diver­si­fi­ca­tion des canaux de dis­tri­b­u­tion, autonomi­sa­tion de la ges­tion d’ac­t­ifs, taille crois­sante et inter­na­tion­al­i­sa­tion des groupes financiers…

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