Deux grands défis pour la gestion du vivier des cadres dirigeants de l’État
La gestion des cadres dirigeants de l’État est confrontée à deux défis. D’une part, leur recrutement se fait dans un vivier gigantesque d’environ 18 000 personnes pour alimenter un groupe d’environ 900 emplois supérieurs, la gestion de cet ensemble étant assurée par une centaine d’agents. Ce n’est quantitativement pas fonctionnel sans casser cette masse en sous-ensembles, qui pourraient être des « domaines » de compétence donnant du sens à leur gestion tant pour les agents concernés que pour l’État. D’autre part, sur le plan qualitatif, les pratiques ont besoin d’être alignées avec les objectifs stratégiques affichés par l’État lui-même : l’harmonisation des rémunérations, la fonction publique de métier, la cohérence statutaire, la motivation des cadres… La gestion RH des cadres dirigeants de l’État est toujours à professionnaliser, pour le bénéfice commun des employés et des employeurs.
Cet article se veut une interprétation à partir d’une expérience personnelle de la gestion des ressources humaines dans le secteur de l’entreprise et dans l’élaboration de la stratégie RH d’organisations internationales. Avec du recul par rapport aux contraintes de la gestion quotidienne du dispositif, quelles questions pertinentes peut-on soulever concernant la gestion du vivier des cadres dirigeants de l’État ? Deux sujets paraissent distinctifs : un défi quantitatif et un défi de la cohérence.
Le défi quantitatif
La tendance de la réforme de la haute fonction publique est d’homogénéiser les diverses catégories de l’encadrement supérieur. C’est une bonne idée qui apporte de la simplification et de l’équité entre les personnes concernées. Le vivier des cadres supérieurs comporte 18 000 agents : 5 000 administrateurs de l’État, 5 300 ingénieurs, 2 300 magistrats administratifs et financiers, 4 500 membres d’autres corps actifs (architectes urbanistes de l’État, conservateurs généraux des bibliothèques, conservateurs du patrimoine, corps de conception et direction de la police nationale, directeurs des services pénitentiaires, inspecteurs de la santé publique vétérinaire, médecins inspecteurs de santé publique et pharmaciens inspecteurs de santé publique). Enfin, il demeure, au 31 décembre 2024, 600 membres de corps placés en extinction. Les agents contractuels n’ont pas été intégrés dans ce calcul.
Les emplois à la discrétion du gouvernement
À l’instar de la DIESE, si l’on prend comme définition du périmètre des cadres dirigeants de l’État les emplois à la discrétion du gouvernement, au 31 décembre 2024 ils sont au nombre de 845 : 171 directeurs d’administration centrale (y compris directeurs généraux et secrétaires généraux), 209 ambassadeurs, 134 préfets, 18 DG d’ARS, 122 présidents ou directeurs d’établissement public, 44 cadres dirigeants dans le secteur de la défense, 40 recteurs, 50 délégués interministériels ou commissaires, 20 dirigeants au Conseil d’État et à la Cour des comptes, 15 dirigeants de la gendarmerie nationale, 12 directeurs des services actifs de la police et 10 chefs des services d’inspection générale.
Près de 50 % de ces cadres dirigeants sont administrateurs de l’État, 10 % sont ingénieurs des grands corps techniques, 25 % sont membres d’autres corps de catégorie A +, 10 % sont magistrats administratifs ou financiers. Les contractuels représentent 7 % des agents occupant un emploi de cadre dirigeant. La représentation des cadres de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale n’est que de 1 %.
Des proportions énormes
On notera que les postes d’inspection et d’inspection générale (environ un millier) et les emplois d’expertise (catégorie non encore existante) ne sont pas comptabilisés dans l’encadrement dirigeant alors qu’ils constituent des débouchés pour les cadres supérieurs. Si l’on part d’un vivier de près de 18 000 agents et que l’on considère que, dans la plupart des entreprises privées, la gestion des cadres s’effectue par unité d’effectifs inférieure à un millier (cf. Ivan Faucheux dans ce dossier, p. 34), on voit que la gestion des carrières embrasse un ensemble vingt fois supérieur aux usages courants. Le nombre même des cadres dirigeants, dont la gestion n’est pas vraiment séparable de ceux de leur environnement hiérarchique proche, atteint la taille théorique maximale.
Le cas des administrateurs de l’État
Comme on l’a dit, la réforme de la haute fonction publique a consisté plutôt à harmoniser les statuts des 18 000 cadres supérieurs. Parmi ceux-ci, une entité se distingue, celle des 5 000 administrateurs de l’État, catégorie homogène la plus nombreuse. On voit que, mathématiquement, la taille de ses effectifs n’est pas conforme au standard commun. En pratique, la gestion des administrateurs de l’État est déléguée aux secrétariats généraux des ministères employeurs.
Mais ceux-ci, comme le souligne Ivan Faucheux, en tant qu’administrations employeuses, sont avant tout dans une logique de demande (employeurs) et pas dans une logique d’offre (gestionnaires de carrière). Car les effectifs gérés par les 13 délégations ministérielles à l’encadrement supérieur sont considérables. Même dans un « petit » ministère comme le ministère de l’Agriculture, le nombre de cadres supérieurs dépasse le millier (dont une centaine d’administrateurs de l’État qui y sont « dilués »). Il en résulte que les administrateurs de l’État, tout comme auparavant les administrateurs civils, ont le sentiment de ne pas être gérés.
Un dispositif de gestion bien léger
Les cadres dirigeants relèvent de la DIESE et l’ensemble des cadres supérieurs sont animés par les délégations ministérielles à l’encadrement supérieur des ministères, coordonnées par la DIESE. Cette dernière comprend 24 agents de niveau cadre, auxquels s’ajoutent les 13 délégations ministérielles à l’encadrement supérieur. C’est donc, avec les chefferies de corps et les missions mobilité du Conseil d’État et de la Cour des comptes, de l’ordre d’une centaine d’agents qui gèrent l’encadrement supérieur et dirigeant.
En pratique, concernant l’encadrement supérieur, le dispositif est ressenti comme produisant avant tout des procédures (certes utiles, comme en témoigne le dispositif « parcours carrière » présenté dans ces colonnes par Jean-François Verdier, p. 46). La taille de la population suivie reste hors norme. Et on comprend qu’il y ait besoin d’un niveau complémentaire d’accompagnement et de gestion, davantage focalisé sur le mariage, avec les buts de l’État, des besoins des employés. La gestion des carrières implique donc un mode de gestion qui consiste à trouver un équilibre entre centraliser et déconcentrer.
Des mesures insuffisantes
Pour faire face à cette limite, des dispositifs de segmentation ont été imaginés au fil des années : les domaines de compétence (une innovation) et les chefferies de corps (plus anciennement). Encore faudrait-il définir fonctionnellement ce qu’est une chefferie de corps. Par analogie avec le secteur privé, ici on retiendra la fonction de « service carrières ». Or deux corps ont un effectif de plusieurs milliers d’agents (3 000 pour le corps des ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts, et 5 000 pour le corps des administrateurs de l’État), et donc l’exercice de leur chefferie-service carrières semble particulièrement utopique.
“Une vingtaine de « domaines » pourraient être ouverts à l’ensemble de l’encadrement supérieur.”
Par ailleurs, un seul domaine métier semble avoir été constitué, celui portant sur les technologies numériques. Il faudrait en réalité envisager une vingtaine de domaines pour couvrir l’ensemble de l’encadrement supérieur (voir infra pour un développement). À cela s’ajoute la constitution des « viviers de talents ». Cet outil, à la main de la hiérarchie, reste pourtant assez peu connu et ne touche qu’un nombre limité de cadres. Ce sont néanmoins les seules pistes au sein de l’État : sans doute faudrait-il imaginer d’éventuelles alternatives à moyen terme.
À court terme, malheureusement, si le défi quantitatif est aujourd’hui écrasant, le défi qualitatif soulève aussi d’importantes difficultés.
Le défi qualitatif
Nous proposons de traiter le défi qualitatif sous l’angle de la cohérence. En effet, le système actuel, toujours en construction, souffre de non-dits et d’imperfections. Introduire de la cohérence et de la lisibilité ne se fera pas au détriment de l’action de l’État.
Les objectifs faisant consensus
Un certain nombre d’objectifs font consensus et sont affichés dans la réforme tout en recueillant une adhésion de l’encadrement. Il en va ainsi du consensus sur l’harmonisation interministérielle des rémunérations : à poste et expérience égales, rémunération égale. Il en va de même pour la dimension interministérielle des carrières. Les cadres sont au service de l’État, pas d’un corps ou d’un ministère. Néanmoins, la mise en œuvre de ces principes les fragilise.
Ainsi, le principe de la fixation des primes par ministère, sans aucune transparence ni évaluation, est contradictoire avec l’objectif d’harmonisation. Ce décalage, très facilement mesurable, cristallise une grande insatisfaction. C’est particulièrement regrettable alors même que la réforme a conduit, dans la plupart des cas, à un relèvement du niveau des primes. On rappellera que cette dérive avait été évaluée lors de la préparation de la réforme, avec la proposition que la gestion de l’encadrement supérieur, notamment sa rémunération, ou tout du moins celle du corps des administrateurs de l’État, fût centralisée au niveau du Premier ministre.
La gestion par domaines ?
Heureusement, on connaît des bonnes pratiques. Certains corps ou services bénéficient de facto d’un système de gestion de carrières : ainsi, traditionnellement, le service de l’inspection générale des Finances et le corps des Mines en sont dotés, avec une implication forte du chef de service ou du chef de corps. C’est aussi le cas au ministère de l’Intérieur pour la gestion de ce qui a toujours été appelé le « corps préfectoral », à la Direction générale des finances publiques pour les administrateurs des finances publiques, voire au Quai d’Orsay.
En revanche, la plupart des autres ministères ne disposent pas de cette culture. L’auteur de ces lignes estime que la constitution de domaines, déjà évoquée ci-dessus, inspirée d’une gestion de type corps des Mines-corps préfectoral, pourrait être une solution à promouvoir. À titre d’esquisse, en se fondant sur une approche historique et sur les besoins de l’État, on pourrait proposer, comme base de départ, les domaines suivants pour les administrateurs de l’État : territorial et maintien de l’ordre, l’international confondu ou séparé du domaine européen, les finances publiques, les fonctions de soutien, le juridique, la conception des politiques publiques (santé, éducation, agriculture, monnaie, culture, développement durable, etc.).
Cette petite dizaine de domaines s’ajouterait à ceux proposés par Marion Guillou dans ces colonnes (p. 50), au nombre de huit. Cela suppose évidemment un travail plus approfondi, avec notamment l’examen de l’appartenance à plusieurs domaines. Comment envisager la gestion de plusieurs milliers d’agents multidomaines ?
La question de la cohérence stratégique
Il demeure des ambiguïtés à lever et de nouveaux consensus à créer. La cohérence stratégique : c’est une question primordiale dans toute organisation ; la gestion des ressources humaines doit être alignée sur les objectifs stratégiques poursuivis. Dans certains régimes administratifs, cet alignement est obtenu par le spoil system, qui consiste à exiger un alignement idéologique et politique complet entre le dirigeant élu et l’administration. Dans d’autres régimes, l’atteinte des objectifs stratégiques est assurée par le concours et par l’indépendance accordée à l’agent.
La France est dans un système intermédiaire, largement répandu en Occident, celui d’une fonction publique de métier dans le cadre de l’État de droit : le fonctionnaire doit être loyal à l’autorité élue tout en respectant les valeurs fondamentales de la République et le corpus juridique existant. « Servir sans s’asservir », selon la devise de l’association des anciens élèves de l’ENA et de l’INSP. Il appartient particulièrement aux cadres dirigeants, à la discrétion du gouvernement, d’être capables d’aligner la réalité juridique de l’État avec l’objectif politique. C’est le principe d’une fonction publique de métier que de savoir nouer ce dialogue.
Dans cet esprit, le cadre supérieur a vocation à devenir cadre dirigeant, et ce n’est que par exception que le politique doit chercher à l’extérieur de l’encadrement supérieur l’encadrement dirigeant qu’il estime nécessaire. Comme le soulignent ici Bernadette Malgorn (p. 53), Loman Sezestre et Emma Verdier (p. 42), ce point fait, depuis quelques années, l’objet de débats entre la classe politique et celle des hauts fonctionnaires ; il mérite un éclaircissement.
La cohérence des modes de recrutement
Le recrutement (et la formation qui l’accompagne) ouvre un autre sujet. S’il est sain qu’il y ait plusieurs voies d’entrée dans la haute fonction publique, en revanche il faut s’interroger sur la coexistence d’accès facilités (typiquement celui des contractuels) avec un accès extrêmement sélectif et nécessitant un engagement de plusieurs années (typiquement celui du recrutement par concours). Une dissymétrie trop importante risque de créer un effet d’éviction au profit des voies les plus simples, et d’ailleurs les moins coûteuses à court terme pour le budget de l’État, sachant que les effets à moyen et long terme commencent à être questionnés notamment par les travaux récents de la Cour des comptes. C’est aussi la question de l’articulation des recrutements parallèles, des concours internes et des tours extérieurs, et des troisièmes concours, qui est posée là.
La question de la cohérence statutaire
La tendance est (heureusement) à l’harmonisation des différents statuts. Néanmoins, des différences demeurent. Il faut chercher à les aplanir en rapprochant les modalités de gestion. Ainsi, il serait cohérent que les conditions de promotion de grade soient homogènes pour l’ensemble des hauts fonctionnaires. L’accès hétérogène au grade sommital (troisième grade) en est une illustration. Cet accès, pour certains statuts, n’est pas lié à l’exercice de fonctions dirigeantes : ce libéralisme doit être étendu.
Comment motiver les dirigeants ?
La motivation reste une question peu évoquée : celle-ci est supposée acquise. Mais en réalité elle doit être entretenue, tant par des actes symboliques (cf. Rokya Mamou, p. 38) que par des incitations financières, primes et promotions (cf. Marion Guillou). C’est une raison supplémentaire pour que la promotion au grade sommital puisse récompenser des engagements exceptionnels, y compris dans des carrières de cadres supérieurs non dirigeants.
Enfin, il est important de réfléchir à la manière de concilier des valeurs antagonistes comme la simplification, qui promeut l’uniformité, et son contraire tout aussi nécessaire, l’individualisation, qui complique la gestion. Sur ces équilibres délicats qui peuvent bouger au cours du temps, un dialogue est nécessaire. Faute de quoi l’adhésion sera plus difficile à obtenir. Or il n’existe pas d’instance propre au dialogue avec l’encadrement supérieur (à l’exception toutefois du projet législatif pour l’association représentative des fonctions préfectorales). La formation spécialisée du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État ne permet pas la participation des organisations professionnelles de l’encadrement supérieur.
Faut-il professionnaliser la gestion RH des cadres dirigeants de l’État ?
Ces nombreux sujets nécessitent un équilibre qui doit susciter l’adhésion, et donc reposer sur des fondamentaux de dialogue et de confiance. La place de la réflexion scientifique (théorique) devrait à cet égard être encouragée. Ce numéro de La Jaune et la Rouge ne fait qu’ouvrir des fenêtres : un travail supplémentaire sera nécessaire au sein des organisations contributrices. Le métier de gestionnaire des ressources humaines « cadres dirigeants » de l’État est un art, voire un métier, qui consiste à gérer des contradictions, de manière avertie.
La professionnalisation du métier ne peut qu’aider à s’orienter dans cet univers singulier. Cette professionnalisation rejoint la nécessité d’une réflexion sur les moyens. La recherche d’un équilibre suppose, pour ne pas constituer une équation sans solution, des moyens renforcés. Or, on le sait, ces moyens ne sont pas disponibles. La réduction des effectifs permet à la fois la simplification de la gestion et le dégagement de marges de manœuvre. Sans doute faut-il aller vers un système comprenant moins de fonctionnaires, mais mieux rémunérés, et mieux gérés.
