Des réformes en profondeur en Europe et aux États-Unis

Les réformes engagées tant aux États-Unis qu’en Europe pour mieux con­trôler la sphère finan­cière sont large­ment convergentes.

REPÈRES
Le Con­seil de l’Europe a arrêté le 19 juin 2009 les grandes lignes de la réforme de la régu­la­tion et de la super­vi­sion finan­cières en Europe. Le même jour les États-Unis pub­li­aient le Plan Gei­th­n­er. Ces pro­jets ont été le résul­tat d’un tra­vail de réflex­ion appro­fon­di. On peut citer, à cet égard : le rap­port du Groupe des Trente, dit Rap­port Vol­ck­er (décem­bre 2008), le rap­port du groupe d’experts européens, dit Rap­port Larosière (25 févri­er 2009), le Rap­port Turn­er de la FSA, le Rap­port de la Cham­bre des Lords (pub­liés au print­emps de 2009). De nom­breux points com­muns les rapprochent.

DES RÉFORMES CONVERGENTES

Davantage de régulation

L’ob­jec­tif n’est certes pas de sub­stituer la régu­la­tion à l’ini­tia­tive privée : il est d’aider les marchés à fonc­tion­ner de façon plus sûre et plus effi­ciente sans étouf­fer l’innovation.

Le ” par­a­digme dérégu­la­teur ” est désor­mais révolu

Mais le ” par­a­digme dérégu­la­teur ” des vingt dernières années selon lequel la régu­la­tion était mau­vaise (parce que les régu­la­teurs sont tou­jours en arrière des inno­va­tions du marché et que la régle­men­ta­tion, par déf­i­ni­tion inadap­tée, peut don­ner aux opéra­teurs un sen­ti­ment trompeur de sécu­rité), alors que l’au­torégu­la­tion était con­sid­érée comme la meilleure solu­tion, est désor­mais révolu. 

Surveiller les risques systémiques

Les lim­ites de l’autorégulation
La crise a mon­tré que nom­bre d’in­sti­tu­tions finan­cières n’avaient pas, par elles-mêmes, la capac­ité de mod­ér­er leur appétit de gains à court terme ni celle d’as­sur­er leur pro­pre sta­bil­ité et celle du sys­tème en dévelop­pant une cul­ture du risque adéquate.

Le rap­port des experts européens est le pre­mier à avoir don­né un relief par­ti­c­uli­er à cet objec­tif. Le con­cept de base est sim­ple : la notion — implicite­ment admise dans un passé récent — selon laque­lle l’ad­di­tion de super­vi­sions ” ver­ti­cales ” d’étab­lisse­ments indi­vidu­els con­duirait néces­saire­ment à une sta­bil­ité du sys­tème financier glob­al n’a pas été véri­fiée par l’ex­péri­ence actuelle.

Il appa­raît donc essen­tiel que les Ban­ques cen­trales, les super­viseurs et les régu­la­teurs se préoc­cu­pent des risques sys­témiques, c’est-à-dire con­sid­érant le sys­tème financier dans sa glob­al­ité. D’où des propo­si­tions visant à ren­forcer la supervision.

Il con­vient, cepen­dant, de remar­quer que le mécan­isme pro­posé aux États-Unis est cen­tré sur les risques sus­cep­ti­bles d’ap­pa­raître dans des étab­lisse­ments ” sys­témique­ment impor­tants ” afin de per­me­t­tre aux super­viseurs d’a­gir directe­ment sur ces institutions.

Éviter les retours de cycle

De nou­velles autorités de supervision
Le Rap­port des experts européens a pro­posé la créa­tion d’un ” Con­seil européen du risque sys­témique “. Ce Con­seil aura pour tâche de sur­veiller les risques du sys­tème, d’émet­tre, le cas échéant, des aver­tisse­ments et des recom­man­da­tions pré­cis­es qui seront adressés aux organes intéressés (gou­verne­ments, Ban­ques cen­trales, régu­la­teurs, super­viseurs). Le Con­seil assur­era le suivi des actions décidées.
Dans la même veine, le Rap­port Gei­th­n­er pro­pose la créa­tion d’un Finan­cial Over­sight Coun­cil présidé par la Tré­sorerie et com­posé de la FED et des autres super­viseurs. Sa mis­sion sera de recueil­lir les infor­ma­tions néces­saires sur toutes les insti­tu­tions finan­cières impor­tantes et de rap­porter l’ap­pari­tion de risques émer­gents aux régulateurs.

Des deux côtés de l’At­lan­tique on recon­naît que les insti­tu­tions finan­cières ne dis­po­saient pas d’un mon­tant suff­isant de cap­i­taux pro­pres pour faire face aux risques liés à cer­taines activ­ités par­ti­c­ulière­ment dan­gereuses (pro­pri­etary trad­ing sur des act­ifs com­plex­es et opaques, abus d’opéra­tions hors bilan et non con­trôlées…). Cette insuff­i­sance de fonds pro­pres a favorisé l’oc­troi de prêts à des taux très attrayants, con­duisant ain­si à un véri­ta­ble sub­ven­tion­nement du crédit.

Cette insuff­i­sance est à l’év­i­dence pro­cy­clique, c’est-à-dire sus­cep­ti­ble d’en­gager un nou­veau cycle économique. Elle encour­age l’ex­pan­sion de crédit dans les péri­odes d’e­uphorie, mais aggrave le cred­it crunch en phase de récession.

Les insti­tu­tions finan­cières ne dis­po­saient pas d’un mon­tant suff­isant de cap­i­taux pro­pres pour faire face à leurs risques

Le ” sys­tème de Bâle ” a con­tribué à cette pro­cyclic­ité en faisant sous-traiter l’analyse des risques aux agences de nota­tion — qui se sont avérées inca­pables d’é­val­uer les pro­duits financiers com­plex­es — ou aux ban­ques elles-mêmes dont les mod­èles d’ap­pré­ci­a­tion des risques se sont révélés beau­coup trop optimistes.

Le con­sen­sus est qu’il faut éviter cette volatil­ité pro­cy­clique en imposant aux ban­ques de con­stituer des ” coussins ” en cap­i­tal dans les péri­odes de bonne con­jonc­ture, afin de leur per­me­t­tre de les utilis­er quand le cycle se retourne. Ces idées partagées des deux côtés de l’At­lan­tique ont une portée considérable.

Resserrer les contrôles

Le développe­ment rapi­de de fonds peu con­trôlés — SIV, hedge funds — s’est traduit pour cer­tains d’en­tre eux par un niveau élevé d’en­det­te­ment (lever­age) sus­cep­ti­ble en cas de retourne­ment de la con­jonc­ture et d’assèche­ment des marchés de cap­i­taux à court terme (dont ils étaient dépen­dants pour leur refi­nance­ment) de provo­quer des effets en chaîne sur d’autres insti­tu­tions et d’ag­graver la baisse du cours des act­ifs. Un resser­re­ment des con­trôles s’impose.

Rémunérer sur le long terme

L’idée générale, admise des deux côtés de l’At­lan­tique, est que les pra­tiques en matière de rémunéra­tions (que ce soient celles des dirigeants ou des traders) doivent être mieux alignées sur les intérêts à long terme des insti­tu­tions con­cernées et de leurs action­naires. Cette approche sera déclinée en principes dont les super­viseurs pour­ront véri­fi­er le respect. S’il s’avérait que les pra­tiques en cours soient de nature à men­ac­er à terme la sécu­rité d’un étab­lisse­ment, les super­viseurs prendraient les mesures req­ui­s­es (par exem­ple, en ren­forçant les oblig­a­tions de fonds propres).

Rémunéra­tions moins ” court termistes ”
L’idée de baser les bonus sur les per­for­mances con­statées sur plusieurs années fait l’ob­jet d’un con­sen­sus crois­sant. De même, l’é­val­u­a­tion de la per­for­mance de pro­duits financiers com­plex­es devrait-elle pren­dre en compte les résul­tats à moyen terme des prêts sous-jacents. Dans la même veine, on trou­ve dans les deux pro­jets l’idée selon laque­lle les ban­ques à l’o­rig­ine de pro­duits struc­turés com­plex­es et titrisés devront con­serv­er à leur bilan jusqu’à l’échéance un min­i­mum de ces act­ifs (5 %).

Encadrer les transactions sur produits dérivés

Impos­er aux ban­ques de con­stituer des ” coussins ” en capital

Aujour­d’hui, la majeure par­tie des pro­duits dérivés est échangée hors marchés organ­isés (over the counter, ou OTC). Ce sys­tème com­porte des faib­less­es évidentes.

Si le mécan­isme de règle­ment sur de tels pro­duits est incer­tain, les risques de liq­uid­ité, de con­trepar­tie — et de con­ta­gion — en sont accrus. Or ces trans­ac­tions ont atteint une ampleur sans précé­dent. L’idée com­mune est donc de sim­pli­fi­er et de stan­dard­is­er les con­trats sur pro­duits dérivés. 

Une cohérence mondiale

Un nou­veau rôle pour le FMI ?
Le Rap­port européen souligne l’im­por­tance du rôle que devrait jouer aus­si le Fonds moné­taire inter­na­tion­al : en matière de ” sur­veil­lance mul­ti­latérale ” des poli­tiques macro­économiques, et en ce qui con­cerne l’ap­pli­ca­tion effec­tive par les États mem­bres des règles et stan­dards financiers étab­lis par le Con­seil de sta­bil­ité financière.

Étant don­né la nature glob­ale des marchés, il n’est pas suff­isant de réformer le sys­tème dans deux régions. Les réformes doivent être général­isées, ne serait-ce que pour des raisons d’é­gal­ité devant la con­cur­rence. C’est dans cet esprit que le Con­seil de sta­bil­ité finan­cière (ex ” Forum ”), désor­mais élar­gi aux pays du G20, devra assur­er — en étroite coopéra­tion avec le Comité de Bâle et l’I­ASB notam­ment — la cohérence d’un sys­tème glob­al de régu­la­tion et de supervision.

SPÉCIFICITÉS AMÉRICAINES

Des pou­voirs décisifs sont attribués à la FED con­cer­nant la sur­veil­lance des insti­tu­tions finan­cières ” sys­témique­ment impor­tantes “. L’or­gan­i­sa­tion actuelle est très com­plexe, mais cette com­plex­ité sera, en quelque sorte, sub­limée par la mise en œuvre d’un nou­veau principe fon­da­men­tal : la FED super­vis­era désor­mais toutes les insti­tu­tions finan­cières dont la taille et l’in­ter­con­nec­tiv­ité pour­raient men­ac­er la sta­bil­ité du sys­tème. Cette réforme per­me­t­trait, désor­mais, à la FED de super­vis­er des groupes comme AIG ou les ban­ques d’in­vestisse­ment dont la SEC n’as­sur­ait qu’un con­trôle assez lâche.

De nom­breux organes de surveillance
L’ex­trême com­plex­ité de l’or­gan­i­sa­tion de la sur­veil­lance des insti­tu­tions finan­cières améri­caines n’a pas été réelle­ment traitée dans le Rap­port Gei­th­n­er. La plu­part des nom­breux organes de con­trôle sub­sis­tent, à l’ex­cep­tion de l’a­gence (OTS) chargée de la sur­veil­lance des Caiss­es d’É­pargne (Thrift Insti­tu­tions) ain­si que de l’of­fice du Comp­trol­ler of the Cur­ren­cy qui était com­pé­tent pour les ban­ques à statut ” nation­al “. Ces deux agences seront fusion­nées en un nou­v­el organe, créé au sein de la Tré­sorerie, la Nation­al Bank Super­vi­sor, com­pé­tent pour les ban­ques nationales, les caiss­es d’é­pargne et les fil­iales des ban­ques étrangères.

En sec­ond lieu, un sys­tème de sauve­tage en cas de crise est créé. Le pro­jet de réforme recom­mande la créa­tion d’un régime de ” réso­lu­tion ” des­tiné à éviter les effets désta­bil­isants de fail­lites désor­don­nées. Il ne s’ag­it pas d’é­carter sys­té­ma­tique­ment les liq­ui­da­tions, mais de se don­ner les moyens d’en éviter, dans les cas excep­tion­nels, des con­séquences préju­di­cia­bles à la sta­bil­ité du sys­tème. Le Tré­sor, sur avis de la FED, déciderait, le cas échéant, d’intervenir.

Enfin, une nou­velle Agence de la pro­tec­tion des con­som­ma­teurs sera créée. Le pro­jet de réforme améri­cain con­sacre de longs développe­ments à cette nou­velle agence : Con­sumer Finan­cial Pro­tec­tion Agency. C’est la réponse, tar­dive, aux abus des crédits sub­prime et à ceux des prêts par carte de crédit notamment.

L’A­gence sera une autorité indépen­dante dotée de l’ex­clu­siv­ité des pou­voirs de régle­men­ta­tion, de con­trôle et de sanc­tion en ce domaine. L’A­gence aura pour mis­sion de sim­pli­fi­er et de clar­i­fi­er l’in­for­ma­tion sur les pro­duits financiers offerts aux con­som­ma­teurs et de con­tre­car­rer l’opac­ité qui règne trop sou­vent sur les offres de ce type. 

SPÉCIFICITÉS EUROPÉENNES

La réforme, dont les principes ont été retenus pour l’Eu­rope, com­porte aus­si des car­ac­tères pro­pres liés à la frag­men­ta­tion des sys­tèmes nationaux. Il s’ag­it en pre­mier lieu de créer en Europe un corps de règles unique (a com­mon rule book).

Autre car­ac­téris­tique du pro­jet européen : mieux assur­er la super­vi­sion en don­nant aux trois comités con­sul­tat­ifs actuels de super­viseurs des pou­voirs de déci­sion bien délim­ités mais réels. Les trois ” Autorités ” se sub­sti­tu­ant aux comités actuels pour­raient ain­si régler des diver­gences entre super­viseurs se man­i­fes­tant au sein des col­lèges d’in­sti­tu­tions trans­frontal­ières, ou fix­er des inter­pré­ta­tions dis­parates sur l’ap­pli­ca­tion de règles communes. 

METTRE EN VIGUEUR SANS TARDER

Des pra­tiques de rémunéra­tion alignées sur les intérêts à long terme

Il faut main­tenant que ces principes soient mis en vigueur sans tarder. La Com­mis­sion y tra­vaille active­ment et présen­tera au Con­seil et au Par­lement européen les textes d’ap­pli­ca­tion dès octo­bre 2009. Aux États-Unis, il s’a­gi­ra pour l’Ad­min­is­tra­tion de con­va­in­cre le Con­grès, dont les vues sont loin d’être homogènes notam­ment quant au ren­force­ment des pou­voirs de la FED.

En tout état de cause il fau­dra que les textes soient clairs : aus­si bien sur les respon­s­abil­ités (l’or­gane en charge d’une mis­sion devra avoir les moyens de l’as­sur­er) que sur la cohérence de la vision d’ensem­ble (rien ne serait pire que des réformes par­tielles qui ris­queraient de déna­tur­er et d’é­dul­cor­er l’am­bi­tion nécessaire).

1. Arti­cle paru dans le numéro 127 de la revue Com­men­taire, automne 2009.

Un expert mon­di­ale­ment reconnu
Né en 1929, diplômé de l’In­sti­tut d’é­tudes poli­tiques de Paris, ancien élève de l’E­NA, inspecteur général des finances hon­o­raire, Jacques de Larosière est mem­bre de l’A­cadémie des sci­ences morales et poli­tiques et Com­man­deur de la Légion d’honneur.
Directeur du cab­i­net de Valéry Gis­card d’Es­taing au min­istère de l’É­conomie et des Finances (1974), il est ensuite directeur du Tré­sor de 1974 à 1978, avant de devenir directeur général du Fonds moné­taire inter­na­tion­al de 1978 à 1987, puis gou­verneur de la Banque de France de jan­vi­er 1987 à août 1993. Prési­dent de la Banque européenne pour la recon­struc­tion et le développe­ment (BERD) de sep­tem­bre 1993 à févri­er 1998, Jacques de Larosière est nom­mé, le 1er octo­bre 1998, con­seiller du prési­dent de Paribas, main­tenant BNP Paribas. Il est coprési­dent d’Eu­rofi, mem­bre du Con­seil de Sticht­ing NYSE Euronext et trustee de NYSE Group Trust I.
En octo­bre 2008, le prési­dent de la Com­mis­sion européenne, José Manuel Bar­roso, a con­fié à Jacques de Larosière la prési­dence d’un groupe d’ex­perts émi­nents chargé de ren­dre un avis sur l’avenir de la régle­men­ta­tion et de la sur­veil­lance finan­cières en Europe.

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