Démocratiser et responsabiliser l’action publique : un objectif pour les politiques et les fonctionnaires

Dossier : Haute fonction publique | Magazine N°815 Mai 2026

Face à la crise de confiance qui frappe les démocraties occidentales, politiques et hauts fonctionnaires sont renvoyés dos à dos. Des exemples récents comme le Brexit ou la gestion de la pandémie de Covid-19 illustrent les dérives d’une action publique qui court-circuite l’expertise administrative au profit de dispositifs ad hoc. Bernadette Malgorn plaide pour une refondation du pacte démocratique, passant par une clarification des responsabilités respectives des élus et des fonctionnaires, une meilleure articulation des expertises et la reconstruction d’un régime de responsabilité à la hauteur des enjeux.

Dans la fatigue démocratique qui semble toucher les démocraties libérales, la défiance s’exerce tant à l’égard du personnel politique issu d’élections où la participation s’étiole qu’à celui des fonctionnaires, et notamment de la haute fonction publique, soupçonnée soit de se perdre dans des combats corporatistes, soit de poursuivre un projet politique propre, comme le dénoncent les théoriciens de l’État profond. Pourtant, les expériences étrangères ne plaident pas pour l’efficacité supérieure d’un système autoritaire de connivence entre un autocrate et une oligarchie financière. Même le régime chinois, qui assume dans sa Constitution son caractère dictatorial, n’est pas à l’abri de doutes croissants au sein de sa population. Et si au contraire c’était par plus de démocratie et de liberté que les aspirations des peuples trouvaient leur réponse, dans une organisation clarifiée des responsabilités entre les politiques et les fonctionnaires, à la lumière d’expertises largement disponibles et ouvertes à la controverse ?

Répondre à l’accélération du temps comme au besoin de stabilité

Dans le monde désormais marqué par l’intelligence artificielle (IA) dont on dit que la demande de puissance de calcul double tous les quatre mois, le rythme pluriannuel des élections suffit encore moins qu’hier à asseoir la légitimité du politique. La réduction de la durée du mandat n’apparaît cependant pas une réponse adaptée. On a vu en France comment le passage de sept ans à cinq ans du mandat du président de la République avait brouillé le sage équilibre prévalant jusqu’en 2002 entre le besoin de stabilité incarné par cette fonction suprême et la non moins nécessaire adaptation permanente de l’action publique dans le débat entre le gouvernement et le parlement.

La fonction publique aussi doit s’inscrire dans cette double temporalité : assurer la continuité de l’État et se tenir à jour des expertises multiples et évolutives nécessaires à l’action publique. Elle n’est pas là simplement pour mettre en œuvre, mais d’abord pour proposer, élaborer des politiques publiques en fonction des orientations politiques issues du débat démocratique portant sur une réalité complexe.

Mobiliser l’expérience institutionnelle face à une situation nouvelle

La pertinente analyse sur l’administration britannique à l’ère du Brexit (voir L’administration britannique à l’ère du Brexit, Loman Sezestre, Emma Verdier, sous la direction de François-Gilles Le Theule, chargé du séminaire sur les questions politiques européennes à l’École polytechnique, année 2022-2023) et l’article du dossier (p. 42) mettent en évidence une série d’erreurs des politiques britanniques qui, se méfiant d’une haute fonction publique jugée trop europhile pour accompagner la sortie de l’Union, se sont privées des compétences capitalisées par celle-ci, comme de la connaissance de la culture des institutions européennes et des personnalités qui s’y meuvent.

En mettant en place un dispositif ad hoc sans lien avec l’administration et en s’appuyant sur des conseillers extérieurs sans expérience administrative et sans responsabilité, les trois gouvernements britanniques qui se sont succédé du référendum de 2016 à la sortie de l’UE en 2021 ont mal mesuré les risques pris et n’ont pu éviter le caractère chaotique de cette séparation. L’étude ne se prononce pas sur le bien-fondé de la défiance des politiques britanniques vis-à-vis de la haute fonction publique.

Si l’opération Brexit vue du côté des institutions européennes a été plutôt exemplaire en termes de relations entre politiques et hauts fonctionnaires, incarnée par la mission de Michel Barnier, c’est assez exceptionnel dans la sphère européenne où l’on assiste en général plutôt à une fuite en avant technocratique de la Commission mettant le Parlement et le Conseil devant le fait accompli, comme l’ont montré les récentes conclusions des négociations commerciales internationales. La complexité, réelle, sert d’alibi à ces dérives technocratiques alors qu’elle reflète une somme d’intérêts nationaux, territoriaux, économiques, touchant les citoyens, ce qui exige un regard démocratique. N’est-ce pas justement le rôle des fonctionnaires que de décortiquer en amont les tenants et aboutissants des positions portées par les politiques et de dessiner des scénarios pour extraire de la complexité les choix relevant des politiques ?

Gérer les crises, le métier de l’État

La gestion de la crise sanitaire en France s’est traduite, comme le Brexit au Royaume-Uni, par la mise en place de dispositifs ad hoc, court-circuitant les administrations dont c’est la fonction et le devoir d’être prêtes à y faire face. Dans un opuscule Pandémie et démocratie : que demande le peuple ? en libre accès sur Calaméo publié en novembre 2020, je soulève une série de questions qui, faute d’un retour d’expérience global et interministériel, n’ont pas vraiment reçu de réponse. Pourquoi n’a-t-on pas déclenché le Plan pandémie, se contentant du plan d’organisation de la réponse sanitaire (ORSAN), alors que toute la société était mise à l’arrêt ? Pourquoi a-t-il fallu créer un conseil scientifique et plusieurs comités ad hoc alors que nombre d’instances d’expertise dotées de responsabilités étaient marginalisées ?

En déclarant que son principe d’action était « la confiance dans la science » et en centralisant la gestion au sein d’un conseil de défense couvert par le secret mais sans fondement spécifique, le président de la République a voulu se mettre en relation directe avec une expertise quasi exclusivement médicale voire hospitalière. C’est au moment du déconfinement que l’on a redécouvert l’importance des autorités proches de la population dans le tandem maire-préfet, tandis que les médecins référents ou les pharmaciens, interlocuteurs à qui les citoyens font confiance, ont été eux aussi marginalisés.

Si l’on mesure la qualité de la gestion à la surmortalité comparée, la France n’a pas plus mal géré la crise sanitaire que nombre d’autres pays. Mais, avec plusieurs années de recul, on continue à imputer à la crise sanitaire des problèmes persistants de santé mentale, notamment de la jeunesse. On lui attribue aussi un renforcement de la défiance envers les institutions. Rudolf Virchow, médecin du xix^e siècle, affirmait qu’« une épidémie est un phénomène social, avec quelques aspects médicaux ». À traiter les aspects médicaux sans prendre en compte le phénomène social, la crise joue les prolongations alors même que l’on en est officiellement sorti.

Sortir de la confusion des expertises

La qualification d’expert est désormais largement appliquée à des sachants intervenant dans des processus institutionnels, qu’il s’agisse de l’entreprise ou du secteur public, qui mettent leur savoir à la disposition de décideurs, de dirigeants d’entreprise ou de responsables politiques dont la légitimation de l’action trouve ailleurs sa source. On attribue à Niels Bohr la définition de l’expert comme « une personne qui a commis toutes les erreurs possibles dans un domaine très restreint ». On trouve sous cette boutade deux idées convaincantes.

D’une part, l’expertise résulte de l’expérience, mais aussi de la mise en doute des résultats obtenus, ce qui signifie que l’expert est en recherche permanente et que le débat d’experts, qui peut troubler le citoyen et alimenter le relativisme voire le complotisme, est naturel et même essentiel.

D’autre part, l’expertise est spécialisée si elle veut répondre aux critères de l’exigence scientifique et déontologique. Aussi les véritables experts ne sont-ils en mesure de valider des positions que dans des champs très limités. Comment passer de ce kaléidoscope d’expertises à des décisions relevant de phénomènes sociaux ?

Les hésitations de la sphère publique

La sphère publique a été impressionnée par le fonctionnement des méga-entreprises, notamment les Gafam, où la décision semble monopolisée par quelques dirigeants géniaux et leur premier cercle, s’appuyant sur des cohortes d’experts ultra-pointus dans leur spécialité. N’y a-t-il pas eu un effet d’imitation dans le monde politique où les responsables de haut rang croient pouvoir gouverner avec leurs collaborateurs de cabinet et visiteurs du soir, en s’exonérant de la fabrication de l’action publique par les services des administrations et leur encadrement ?

“Exiger chez les hauts fonctionnaires des capacités d’adaptation qui reposent sur des bases culturelles larges.”

La réforme de la haute fonction publique illustre les hésitations entre la tentation de suivre ce modèle et la nécessité pour l’État de disposer d’une structure permanente attractive pour des agents de haut niveau. La notion de cadres dirigeants de métier a eu du mal à émerger de la catégorie « encadrement supérieur » au moment où la loi ouvrait à des contractuels les fonctions de direction au sein de l’État. La généralisation dans les grandes écoles de service public des évaluations et affectations en fonction de grilles de compétences exprime aussi une recherche d’adéquation à un poste, alors même que l’accélération du temps amène à exiger chez les hauts fonctionnaires des capacités d’adaptation qui reposent sur des bases culturelles larges.

Les difficultés de la légitimité

Dans une société où l’information, voire les expertises, sont à disposition de tous, la compétence ne suffit pas à asseoir la légitimité et à obtenir la confiance des citoyens. Les politiques ne la revendiquent qu’accessoirement, le fondement de leur légitimité étant l’élection. Mais un rendez-vous tous les cinq ou six ans ne témoigne pas d’une grande vitalité démocratique, surtout si les taux de participation continuent à stagner. Or l’efficacité de l’action politique exige un minimum d’adhésion des citoyens, c’est-à-dire un minimum de confiance. Le fonctionnaire ne peut non plus justifier son rôle dans la décision publique par la seule reconnaissance de sa compétence.

Les principes de la méritocratie républicaine, supposés sélectionner les meilleurs par le concours, peinent à satisfaire pleinement la promesse d’égalité d’admissibilité des citoyens « à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents », selon les termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Ils ont encore besoin d’être soutenus par des actions spécifiques pour faciliter l’accès des femmes et des personnes issues de catégories sociales défavorisées à tous les emplois publics. Sans égalité des chances, le soupçon de favoritisme entame la confiance que le citoyen peut mettre dans le service public.

Reconquérir la confiance

Pour la retrouver, il faut déjà renouer des liens de coopération loyale et réciproque entre politiques et fonctionnaires. Contrairement à l’image véhiculée par l’idée qu’ils formeraient une caste, la classe politique comme la haute fonction publique sont diverses. Une Assemblée nationale divisée en onze groupes politiques ne souffre pas d’un excès d’homogénéité, mais plutôt du sentiment de navigation à vue de majorités de hasard. La défiance du citoyen se nourrit du sentiment d’un manque d’efficacité du système public, avec une charge de la dette pesant sur la suite des générations, provoquant un déclassement de la France et une perte de prestige de l’État, sans que la mise en jeu des responsabilités n’apparaisse à la hauteur des défaillances.

Responsabiliser pour démocratiser

Le principe démocratique veut qu’il n’y ait pas de pouvoir sans responsabilité. Mais l’évolution des modes de mise en jeu de la responsabilité des dirigeants publics a accru la pénalisation de la vie politique, dans un mouvement de judiciarisation de l’action publique. La démocratie n’y trouve pas son compte, car le citoyen n’a pas plus confiance dans la justice que dans les autres institutions. D’autant que la mise en jeu de la responsabilité des magistrats reste elle-même très théorique. On en revient à l’éternelle question « qui va garder les gardiens ? ».

La responsabilité politique revendiquée par les élus trouve ses limites dans l’espacement des élections face à un besoin de démocratie continue. Rares sont les dirigeants qui démissionnent spontanément face à une mise en échec de leur action publique, indépendamment de la commission d’une faute. On a pu se moquer d’une ministre se sentant « responsable mais pas coupable » face à l’épidémie de sida, alors même qu’elle assumait ainsi sa responsabilité politique (Georgina Dufoix, ministre des Affaires sociales de 1981 à 1986, sera relaxée en 1999 par la Cour de justice de la République). Parmi les hauts fonctionnaires, le corps préfectoral endosse une fonction de bouc émissaire, un trouble à l’ordre public mal maîtrisé dans le département, voire un événement indésirable sur lequel il n’a pas vraiment prise, pouvant se traduire par une cessation immédiate des fonctions du préfet, ce qui n’exclut pas une nomination ailleurs.

Revitaliser la démocratie

Si l’on considère que les malheurs de la France sont en partie liés à sa mauvaise gestion financière qui obère ses capacités d’action et donc sa souveraineté, on devrait rechercher la responsabilité de ceux qui en sont à l’origine. Avec la LOLF (loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances), le législateur a voulu identifier des missions et des programmes ayant leurs responsables politiques et administratifs, mais le bilan des vingt-cinq ans est au mieux nuancé. Et la récente réforme de la responsabilité financière des gestionnaires publics exclut du champ des justiciables de la Cour des comptes les membres du gouvernement et les exécutifs des collectivités territoriales. Pour revitaliser la démocratie, c’est à une reconstruction des régimes de responsabilité des dirigeants publics, politiques et fonctionnaires, qu’il faut s’atteler. Un objectif pour le prochain quinquennat. qsqs