Comment développer l’attractivité de l’État employeur auprès des cadres supérieurs et dirigeants ?

Dossier : Haute fonction publique | Magazine N°815 Mai 2026

Par Rokya MAMOU (INSP-Dauphine2025)

L’État perd ses meilleurs serviteurs avant même de les avoir convaincus de le rejoindre. Derrière ce paradoxe se lit une triple crise de la fonction publique – symbolique, économique et générationnelle. La réponse ne peut être uniquement salariale. La compétition pour les talents se joue aussi dans le registre du sens, de l’imaginaire et des trajectoires professionnelles. Autrement dit, elle est aussi une bataille du récit. Mais un récit ne se décrète pas : il se construit. Pour être opérant, il doit reposer sur une compréhension fine des attentes des nouvelles générations, identifier les points de contact avec les futurs talents et articuler une stratégie de long terme avec des leviers d’action concrets. C’est à cette condition que l’État peut reconstruire une attractivité durable auprès de ses futurs cadres supérieurs et dirigeants.

Une chute de près de 50 % : entre 2016 et 2022, le nombre de candidats aux concours externes de catégories A et B de la fonction publique d’État s’est effondré de 297 000 à 151 000, tandis que les postes offerts ne diminuaient que de 11 %. En 2022, 15 % des postes proposés aux concours d’État restaient vacants, contre 5 % en 2018. Pour les cadres dirigeants, les trajectoires de sortie vers le privé se sont multipliées au cours des dernières années. Ce n’est plus une tendance : c’est une fracture structurelle.

Une fracture symbolique

Cette fracture est d’abord symbolique. Depuis l’Ancien Régime, la légitimité à gouverner a reposé successivement sur trois fondements : le sang, le titre, puis l’argent. La mondialisation a consacré une ultime métamorphose : en France, le pouvoir ne réside plus dans la réussite aux concours, mais dans la capacité à produire des effets mesurables dans le monde économique. L’État administratif se retrouve orphelin de sa sacralité originelle. Le fonctionnaire, jadis incarnation de la puissance publique, est devenu dans l’imaginaire collectif le symbole d’un pouvoir dévalué, lent, impuissant.

Une délégitimation institutionnelle

Les transformations de l’action publique ont également contribué à cette désacralisation. Les réformes successives – loi organique relative aux lois de finances, révision générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, action publique 2022 – ont inscrit l’administration dans une logique de performance et de rationalisation managériale qui, en modifiant profondément les modalités d’exercice, ont parfois fragilisé les repères traditionnels du service de l’État.

Un déclassement économique

À cela s’ajoute un déclassement économique. On observe en effet une érosion progressive du pouvoir d’achat des fonctionnaires liée au fonctionnement du point d’indice, désindexé de l’inflation depuis 1983 et largement gelé entre 2010 et 2022. Selon la Cour des comptes, cette désindexation prolongée a entraîné une baisse significative du pouvoir d’achat du traitement indiciaire sur une longue période, estimée autour de 20 % depuis le début des années 2000 (Cour des comptes, Rapport public annuel, 2023). Si certaines revalorisations catégorielles et mesures indemnitaires ont partiellement atténué cet effet, elles n’ont pas compensé l’effritement global.

Mais le décrochage est surtout relatif. Si la rémunération moyenne dans la fonction publique reste globalement comparable à celle du secteur privé, l’écart se creuse pour les niveaux de responsabilité les plus élevés : les cadres dirigeants publics peuvent percevoir jusqu’à 25 % de rémunération en moins que leurs homologues du secteur privé, à niveau de qualification comparable (Insee Première, « Les salaires dans la fonction publique », 2023).

Un hiatus générationnel

La délégitimation est enfin générationnelle – et c’est peut-être la plus décisive. Ingénieurs, normaliens, diplômés d’HEC ou de Sciences Po cherchent de l’impact concret, de l’épanouissement personnel, de la cohérence éthique (Enquête Ipsos X CESI, mai 2024). L’individu s’est substitué à l’institution comme centre de gravité de la légitimité : on ne veut plus appartenir à un corps, on veut s’accomplir dans un projet. Face à ces attentes, le récit traditionnel fondé sur la vocation et l’abnégation ne prend tout simplement plus.

Les trois formes de délégitimation appellent trois réponses différenciées. La crise symbolique exige un travail de récit et de réaffirmation du sens de l’action publique ; la crise générationnelle appelle une stratégie de soft power capable de reconnecter l’État avec les imaginaires contemporains ; la crise opérationnelle suppose enfin une transformation concrète des parcours, des modalités de recrutement et des conditions d’exercice. C’est à l’articulation de ces trois réponses que peut se reconstruire l’attractivité de l’État employeur.

Trois délégitimations en miroir
Symbolique (la puissance publique désacralisée), économique (le fonctionnaire dévalué), générationnelle (l’institution qui ne parle plus aux nouvelles élites). Chacune appelle une réponse narrative distincte. Ensemble, elles dessinent l’ampleur du chantier.

Une stratégie de marque tricéphale

On associe volontiers le soft power à la politique étrangère. Mais cette définition s’arrête, à tort, aux portes du territoire national. Un récit public fort opère aussi à l’intérieur : il crée de la cohésion, clarifie le pacte républicain, rend visibles et compréhensibles les institutions aux yeux des citoyens. En donnant à voir ce que fait concrètement un directeur d’administration centrale, l’État ne fait pas de la communication : il fait de la pédagogie démocratique. La désirabilité de l’État est une condition de sa légitimité : un État que l’on ne veut plus servir est un État que l’on commence à ne plus respecter.

Pour opérer, ce récit doit obéir à une architecture rigoureuse – une logique que l’on peut qualifier de stratégie tricéphale : la marque État, la marque État employeur et la marque institutionnelle. Ces trois niveaux ne sont pas concurrents : ils sont complémentaires, chacun amplifiant la puissance des deux autres.

La marque État est le socle. Elle incarne les valeurs fondatrices de la République actualisées dans un langage contemporain. Elle répond à la question : pourquoi l’État existe-t-il et pourquoi ce bien commun mérite-t-il qu’on lui consacre sa vie professionnelle ? C’est elle qui fait que l’idée même de servir l’État résonne comme une évidence dans l’imaginaire collectif.

Ensuite la marque État employeur descend du général au particulier. Sa proposition de valeur doit être reformulée avec netteté : des responsabilités d’une ampleur inégalée dans le privé, une formation aux problèmes les plus complexes de notre temps et – argument décisif pour une génération qui pense sa carrière en termes de portfolio – une transférabilité réelle des compétences acquises.

Enfin la marque institutionnelle est le niveau de la granularité et de la preuve. Chaque institution – Conseil d’État, inspection générale des Finances, direction générale du Trésor, corps préfectoral, corps diplomatique, armées – dispose d’un capital identitaire propre. Ce troisième niveau permet de cibler des profils précis avec des récits précis et assure la conversion du désir général en engagement concret. L’imbrication de ces trois niveaux produit une puissance narrative démultipliée – et une filiation cohérente : servir le Conseil d’État, c’est servir l’État de droit ; servir l’État de droit, c’est servir la République. Ce chaînage du particulier au fondamental transforme un emploi en vocation et une vocation en engagement durable.

L’armée de Terre et les MBB, deux narrations gagnantes

L’armée de Terre en offre la démonstration la plus accomplie dans le champ public français. En articulant banalisation assumée (plans de carrière lisibles, communication transparente sur les salaires) et sacralisation revendiquée (l’engagement, la mission, la fraternité d’armes), la campagne Votre volonté, notre fierté, récompensée au Grand Prix Stratégies de la communication d’entreprise et des collectivités territoriales, a généré 879 000 visites sur la plateforme de recrutement, soit + 190 % par rapport à la période précédente. Sa marque institutionnelle s’inscrit dans la marque État employeur (le service de la Nation), elle-même adossée à la marque État (la défense de la souveraineté). La stratégie tricéphale y fonctionne à plein.

Pour comprendre ce que cette architecture doit viser dans le champ civil, il faut regarder du côté de ceux qui ont gagné la bataille des talents : McKinsey, BCG, Bain – les fameux MBB. Ces cabinets ont construit une cohérence absolue entre sélectivité à l’entrée, excellence du travail et puissance du réseau des anciens. Le label « ex-McKinsey » fonctionne comme un passeport permanent.

Or l’État dispose d’atouts comparables, voire supérieurs : une sélectivité très élevée aux grands concours, une exposition au réel qu’aucun cabinet ne peut offrir et un réseau d’anciens qui exerce aujourd’hui une influence à l’échelle mondiale – Audrey Azoulay a dirigé pendant quasi une décennie l’Unesco, Pierre-André de Chalendar a été à la tête de Saint-Gobain ou encore Véronique Bédague pour Nexity. Ces trois niveaux ne valent que s’ils s’incarnent dans des actions concrètes. Voici quatre leviers exploratoires – non un programme exhaustif, mais des chantiers prioritaires dont chacun participe à la stratégie tricéphale.

Une carrière en portfolio
Concept emprunté à Charles Handy, professeur de management à la LBS, qui désigne ici un ensemble de compétences, d’expériences et de réalisations capitalisables et réutilisables, à la manière d’un portfolio d’actifs que l’on constitue, fait fructifier et peut mobiliser dans différents contextes.

Segmenter le discours, pas uniformiser la communication

Un polytechnicien, un juriste de Sciences Po et un statisticien de l’Ensae n’ont ni les mêmes imaginaires, ni les mêmes freins, ni les mêmes motivations. Il faut donc aborder la cible comme un public fragmenté et différencié, en dessinant notamment les personas prioritaires pour l’encadrement dirigeant : le gestionnaire de systèmes complexes (profils ingénieur) ; l’architecte de politiques publiques (profils IEP) ; le stratège de l’intérêt général (profils école de commerce) ; l’expert d’un domaine particulier (profils docteurs). Chacun de ces profils appelle une stratégie spécifique : promesses, points de contact, modalités d’accompagnement et de carrière adaptées.

Reconquérir le terrain perdu dans les grandes écoles

À HEC, aucun module obligatoire sur les institutions publiques ; à Polytechnique, malgré un cours sur la souveraineté, pas de droit public ni de découverte des métiers de l’État. Les futurs décideurs sont formés au privé, aux marchés – mais rarement aux institutions. La marque État employeur doit s’y déployer activement : interventions de hauts fonctionnaires, mentorat par les alumni de l’INSP, chaires dédiées à la transformation publique, présence sur les forums campus. Dans cette initiative, l’Institut national du service public (INSP) doit lui-même incarner le phare et l’avant-garde. Si son image a pu être associée à la reproduction des élites, son prestige historique et son exigence intellectuelle en font un symbole d’excellence irremplaçable – le point de fuite d’un mythe à réactiver.

“Remettre l’État dans le champ des possibles imaginés par les meilleurs étudiants.”

Fort de cette notoriété, l’INSP a tout à gagner à devenir l’interface naturelle avec le secteur privé, notamment avec les cabinets MBB (McKinsey, BCG, Bain) dont nous avons souligné la puissance du réseau et la puissance réputationnelle. Cette position d’intermédiation lui permettrait d’orchestrer une respiration fluide entre public et privé, mais aussi d’opérer une veille permanente des pratiques du secteur privé pour enrichir et actualiser en continu ses enseignements. Capitaliser sur cette notoriété, c’est ainsi faire de l’INSP le cœur battant du récit d’attractivité, le lieu naturel de ralliement des alumni et l’animateur permanent de la vie professionnelle du haut fonctionnaire, bien au-delà de la scolarité. L’enjeu n’est pas publicitaire : il s’agit de remettre l’État dans le champ des possibles imaginés par les meilleurs étudiants.

Activer le soft power culturel

Le déficit de représentation n’est pas nouveau : dès les années 1990, des travaux sur la représentation des professions à la télévision française montraient déjà la domination des métiers du secteur privé dans les récits médiatiques. Or un métier invisible est une vocation tuée. Après Le Bureau des légendes, la notoriété de la DGSE est passée, selon un article du Nouvel Obs du 22 août 2020, de 63 % à 77 %, montrant l’utilité stratégique d’une médiatisation de la fonction publique. L’État français dispose d’un capital iconographique exceptionnel – la solennité du Palais-Royal, la complexité des négociations européennes, la grandeur des crises gérées – qui reste largement inexploité. Une stratégie de soft power RH coordonnée à une gouvernance interministérielle permettrait de fabriquer des vocations bien en amont de tout concours.

Faire de l’emploi public un tremplin, non un enfermement

Quand le privé valorise les anciens des grands cabinets comme des profils d’élite polyvalente, l’État traite trop souvent le départ de ses cadres comme une défection. Il faut renverser cette logique : assumer des passerelles public-privé fluides, créer un label « Alumni du service public » gradué selon l’expérience, animer ce réseau comme un véritable actif stratégique, lancer un graduate programme public-privé. La mobilité, bien pensée, est elle-même un outil de soft power – et un argument d’attractivité décisif pour ceux qui hésitent à l’entrée.

Refonder le récit, c’est refonder le pacte républicain

L’attractivité de l’État employeur n’est pas un problème de ressources humaines au sens technique du terme. C’est une question politique, au sens noble du mot. L’ambition doit être claire : faire en sorte que, sur les CV des meilleurs talents, la mention « haut fonctionnaire » suscite autant d’admiration que « consultant au BCG ». L’État possède tous les atouts pour y parvenir. Son seul handicap est d’avoir cessé de se raconter.

Un récit public vivant dit à la société ce que l’État fait en son nom, pourquoi cela mérite d’être soutenu et qui sont ceux qui s’y consacrent. Il transforme le fonctionnaire anonyme en acteur identifiable du bien commun et construit cette légitimité par adhésion – infiniment plus solide que la légitimité par obligation – dont la République a plus que jamais besoin. La stratégie tricéphale n’est pas un outil de communication. C’est une politique de civilisation. Elle suppose une volonté, une cohérence et une durée. Elle implique surtout la conviction que les mots, les récits et les images sont des instruments de pouvoir aussi réels que les lois et les budgets.

Car une démocratie qui ne parvient plus à rendre désirable le service de l’État est une démocratie qui abdique – non pas devant ses ennemis, mais devant son propre désenchantement.

Une proposition de campagne publicitaire

Cette proposition de campagne s’adresse aux jeunes talents à haut potentiel issus des grandes écoles, notamment de commerce. Elle repose sur un détournement assumé des codes de la performance et de l’excellence issus du sport de haut niveau : la figure du pilote est ici réinvestie pour incarner la conduite des transformations publiques. La haute fonctionnaire, formée à l’INSP, est mise en scène aux côtés d’une figure d’excellence mondiale, suggérant que c’est elle qui, en réalité, « pilote » les transitions les plus complexes, celles qui exigent le plus d’acuité stratégique.

Le choix d’une protagoniste féminine répond à un objectif de projection et de diversification des profils, en ciblant un vivier encore sous-représenté. Le diptyque visuel articule une accroche émotionnelle, fondée sur la mise en situation, et un registre plus explicatif, afin de conjuguer désirabilité et lisibilité. L’ensemble vise à réinscrire l’État dans un récit d’excellence, de sens et d’impact, en cohérence avec les attentes contemporaines des nouvelles générations.