Civil Service, la fonction publique au Royaume-Uni autonome et décentralisée

La fonc­tion publique au Royaume-Uni emploie des agents à majo­ri­té sous contrats régis par le droit com­mun du tra­vail. Seuls 10 % d’entre eux béné­fi­cient d’un cadre juri­dique propre. Ces par­ti­cu­la­ri­tés induisent un mode de recru­te­ment des agents ouvert et diver­si­fié mais qui peine à atti­rer l’expertise tech­nique dont a besoin l’action publique britannique.

Il n’existe pas dans le sys­tème bri­tan­nique d’équivalent aux corps tech­niques fran­çais. Il n’y a pas de sta­tut ou de groupes de per­son­nel dont la voca­tion prin­ci­pale soit la seule ges­tion de pro­grammes tech­niques ou de contrats indus­triels, que ce soit au pro­fit du minis­tère de la Défense ou au pro­fit d’un autre minis­tère en particulier. 

Le Civil Service, la fonction publique britannique

Les 10 % d’agents publics qui ne sont pas sous contrat de droit com­mun, les Civil Ser­vants, dépendent d’un cadre juri­dique unique fixé au niveau du Cabi­net Office (équi­valent des ser­vices du Pre­mier ministre en France). Ce cadre leur inter­dit par exemple de sié­ger dans des orga­nismes à carac­tère poli­tique et les sou­met à diverses obli­ga­tions, notam­ment un code de conduite fon­dé sur des valeurs d’intégrité, d’honnêteté, d’objectivité et d’impartialité. Le Cabi­net Office gère éga­le­ment un cadre com­mun de com­pé­tences et s’efforce d’harmoniser les éva­lua­tions et de pilo­ter les res­sources par grand type de pro­fes­sion (juriste, ache­teur, direc­tion de pro­gramme, etc.). Cepen­dant, la ges­tion des agents du Civil Ser­vice est lar­ge­ment décen­tra­li­sée. Chaque minis­tère et chaque orga­nisme gère les recru­te­ments néces­saires au pour­voi de ses propres postes. Chaque enti­té est aus­si direc­te­ment res­pon­sable de la ges­tion RH des agents qu’il emploie (for­ma­tion conti­nue, éva­lua­tions, promotions).

REPÈRES

Le sec­teur public repré­sente au Royaume-Uni un peu plus de 5,5 mil­lions d’agents publics (ensei­gne­ment, san­té, sécu­ri­té, admi­nis­tra­tions natio­nales et locales…). 90 % de cet effec­tif sont des agents sous contrat. Leur situa­tion juri­dique est régie par le droit com­mun du tra­vail, avec des codes propres à chaque employeur public qu’est un minis­tère, une agence ou une autre ins­ti­tu­tion publique et qui a sa propre poli­tique de recru­te­ment. Les agents du sec­teur public sont liés à ces employeurs par des contrats de tra­vail, par­fois négo­ciés indi­vi­duel­le­ment. Le reste cor­res­pond essen­tiel­le­ment au Civil Ser­vice, la fonc­tion publique bri­tan­nique : 450 000 agents, un peu moins de 10 % envi­ron du sec­teur public.

Le seul cas de ges­tion cen­tra­li­sée est le dis­po­si­tif dit Gra­duate Fast Stream qui per­met aux jeunes diplô­més, en géné­ral des uni­ver­si­tés les plus pres­ti­gieuses et après un exa­men sélec­tif, d’accéder à des par­cours pro­fes­sion­nels accé­lé­rés et d’atteindre plus rapi­de­ment les postes de plus haut niveau. Ce dis­po­si­tif couvre une période de 3 à 4 ans au début de la car­rière, pen­dant laquelle l’agent va enchaî­ner des postes très dif­fé­rents sur des courtes durées (en géné­ral pas plus de 6 mois) afin d’obtenir une connais­sance accé­lé­rée du minis­tère et de son envi­ron­ne­ment. La ges­tion de ces par­cours est cen­tra­li­sée au niveau d’une équipe dédiée, mais cette ges­tion s’arrête à l’issue du par­cours ini­tial : c’est à chaque agent de valo­ri­ser ensuite au mieux l’expérience acquise pour accé­der à des postes à fortes responsabilités.

Le recrutement des Civil Servants

La loi de 2010 sur la réforme consti­tu­tion­nelle et la gou­ver­nance (Consti­tu­tio­nal Reform and Gover­nance Act 2010) exige que les nomi­na­tions au sein de la fonc­tion publique bri­tan­nique soient faites sur le fon­de­ment d’une concur­rence loyale et ouverte. En consé­quence, le pour­voi des postes du Civil Ser­vice repose sys­té­ma­ti­que­ment sur des com­pé­ti­tions qui doivent être menées de façon juste et trans­pa­rente. Ces com­pé­ti­tions peuvent être limi­tées au per­son­nel de l’entité, de la direc­tion, voire du minis­tère concer­né ; il s’agit alors de mobi­li­tés internes. Elles peuvent aus­si être com­plè­te­ment ouvertes et conduire le cas échéant à des recru­te­ments externes ; tout le monde peut alors can­di­da­ter, les Civil Ser­vants quel que soit leur minis­tère d’appartenance comme les can­di­dats exté­rieurs. Les recru­te­ments externes peuvent inter­ve­nir à tout niveau, même si en majo­ri­té les entrées dans le Civil Ser­vice se font plu­tôt en début de car­rière ou sur les postes de haut niveau. Ils ne sont pas limi­tés à un type de for­ma­tion ini­tiale ou à un groupe d’écoles ou d’universités en par­ti­cu­lier. À l’inverse, les postes de niveau inter­mé­diaire sont en géné­ral pour­vus par des mobi­li­tés internes.

Une grande diversité de profils

Les prin­cipes d’ouverture et de trans­pa­rence des com­pé­ti­tions per­mettent d’accéder à une grande diver­si­té de pro­fils. Chaque can­di­dat est éva­lué sur la base de cri­tères de com­pé­tences et de savoir-être objec­tifs et préa­la­ble­ment défi­nis. Les CV sont sys­té­ma­ti­que­ment ano­ny­mi­sés. Les com­pé­tences de mana­ge­ment et de lea­der­ship tendent à être pré­pon­dé­rantes par rap­port aux com­pé­tences tech­niques, en par­ti­cu­lier pour les postes de plus haut niveau et de direc­tion, afin d’accroître le vivier de can­di­dats dis­po­nibles pour chaque poste. À titre d’illustration, l’actuel direc­teur char­gé des futurs pro­grammes d’armement du minis­tère de la Défense bri­tan­nique a fait l’essentiel de sa car­rière au minis­tère des Finances après avoir obte­nu un Bache­lor en droit. Il a donc été recru­té sans connais­sance tech­nique préa­lable en matière de pro­grammes d’armement, mais en rai­son d’une car­rière réus­sie dans un autre minis­tère. Un pré­cé­dent direc­teur de DE&S a été recru­té à l’extérieur, après une car­rière essen­tiel­le­ment réa­li­sée dans l’industrie aéro­nau­tique civile et dans le domaine mari­time, sans expé­rience directe dans le domaine de l’armement.

La mobilité des Civil Servants

D’une façon géné­rale, la mobi­li­té est encou­ra­gée ; mais elle se heurte à plu­sieurs freins. La frag­men­ta­tion de l’administration bri­tan­nique conduit à des dis­pa­ri­tés de rému­né­ra­tions ou de condi­tions sala­riales qui peuvent rapi­de­ment deve­nir pro­blé­ma­tiques et néces­si­ter des trai­te­ments au cas par cas. Cer­tains orga­nismes pos­sèdent éga­le­ment des dis­po­si­tifs de ges­tion des emplois et com­pé­tences qui intro­duisent un cer­tain nombre de spé­ci­fi­ci­tés qui com­plexi­fient les mobi­li­tés en dehors de ces orga­ni­sa­tions, compte tenu des écarts avec le dis­po­si­tif géné­ral. Cer­tains minis­tères repré­sentent des valeurs et des sym­boles spé­ci­fiques qui consti­tuent un fac­teur d’attachement du per­son­nel. C’est notam­ment le cas du minis­tère de la Défense dont le per­son­nel est donc glo­ba­le­ment jugé moins mobile que dans les autres ministères.

Une faible réactivité

Le pro­ces­sus de sélec­tion par com­pé­ti­tion pré­sente par ailleurs l’inconvénient d’une assez faible réac­ti­vi­té. Un délai de trois mois est en géné­ral néces­saire pour recru­ter quelqu’un dans le cadre d’une com­pé­ti­tion interne et ce délai peut mon­ter jusqu’à neuf mois pour une com­pé­ti­tion externe. La mobi­li­té est donc redou­tée par le mana­ge­ment, car le départ d’un agent peut conduire à plu­sieurs mois de vacance, même lorsque le départ a été anti­ci­pé. Et dans le cas d’un rem­pla­ce­ment interne, pour­tant plus rapide qu’une com­pé­ti­tion ouverte, c’est toute une chaîne de recru­te­ments et de vacances de poste qui peut être impac­tée pen­dant de nom­breux mois.

Le cas du ministère de la Défense

Les effec­tifs du minis­tère de la Défense sont com­po­sés d’environ : 140 000 mili­taires rat­ta­chés à l’une des trois armées (Royal Air Force, Royal Navy et Bri­tish Army), 55 000 Civil Ser­vants et un peu moins de 5 000 agents publics qui ne relèvent pas du Civil Ser­vice et qui occupent des emplois très spé­ci­fiques (méde­cins, for­ma­teurs, etc.).
Les Civil Ser­vants sont prin­ci­pa­le­ment employés sur des fonc­tions de ges­tion finan­cière, pro­gram­ma­tique ou tech­nique et repré­sentent l’essentiel de l’effectif des agences char­gées des pro­jets tech­niques et indus­triels rela­tifs aux équi­pe­ments de défense. Au sein de DE&S (Defence Equip­ment & Sup­port), l’agence bri­tan­nique équi­va­lente de la direc­tion géné­rale de l’armement en France, 85 % du per­son­nel, soit 10 500 per­sonnes, sont des Civil Ser­vants. Ils sont 3 700 sur un effec­tif total de 3 800 au sein du DSTL (Defence Science & Tech­no­lo­gy Labo­ra­to­ry), l’établissement regrou­pant les ingé­nieurs et experts tech­niques du minis­tère de la défense.

Des échanges limités avec l’industrie

Enfin, si la mobi­li­té vers l’industrie est encou­ra­gée, celle-ci est fina­le­ment assez peu déve­lop­pée compte tenu des écarts de salaires entre le sec­teur public et le sec­teur pri­vé. Le minis­tère de la Défense dis­pose d’une cer­taine marge de manœuvre pour fixer les salaires, mais ceux-ci doivent res­ter cohé­rents par rap­port à une échelle éta­blie glo­ba­le­ment pour l’ensemble de l’administration bri­tan­nique, par rap­port à des niveaux et des cota­tions de poste. La capa­ci­té à adap­ter une pro­po­si­tion de salaire en fonc­tion de l’expérience de la per­sonne à recru­ter est donc assez limi­tée et ne per­met pas d’être vrai­ment com­pé­ti­tif par rap­port au pri­vé. Les prin­cipes de déon­to­lo­gie tendent éga­le­ment à limi­ter cer­tains départs vers l’industrie. Des exemples d’allers et retours avec l’industrie existent, mais ils concernent sur­tout le plus haut niveau du mana­ge­ment : l’actuel direc­teur de DE&S a eu dans le pas­sé une car­rière d’officier mili­taire, puis est par­ti tra­vailler dans le pri­vé, avant de reve­nir au poste de direc­teur géné­ral de DE&S comme Civil Ser­vant.

“Un cadre juridique unique fixé au niveau du Cabinet Office.”

La gestion des emplois et des compétences

La valo­ri­sa­tion des com­pé­tences géné­ra­listes est sou­vent jugée exces­sive et de nom­breuses études ont recon­nu le manque d’expertise tech­nique des fonc­tion­naires bri­tan­niques. Cepen­dant les emplois et com­pé­tences au sein du Civil Ser­vice sont glo­ba­le­ment bien défi­nis et struc­tu­rés. À titre d’exemple, les postes rela­tifs au métier de direc­tion de pro­jet sont enca­drés par un dis­po­si­tif appe­lé Pro­ject Deli­ve­ry Capa­bi­li­ty Fra­me­work qui pré­cise : les com­pé­tences tech­niques et com­por­te­men­tales jugées néces­saires en fonc­tion du niveau visé au sein d’un même métier ; les pro­gres­sions de car­rière pos­sibles ; les outils de déve­lop­pe­ment et de for­ma­tion per­met­tant au per­son­nel de s’inscrire dans le par­cours de car­rière qui lui convient. Les dif­fé­rents niveaux de res­pon­sa­bi­li­tés de réfé­rence (direc­teur de pro­gramme, ges­tion­naire de risques, ges­tion­naire de pla­ni­fi­ca­tion, etc.) peuvent être acces­sibles en fonc­tion du grade atteint au sein du Civil Ser­vice. Ils néces­sitent éga­le­ment l’acquisition pro­gres­sive d’un cer­tain nombre de com­pé­tences qui doivent être de mieux en mieux maî­tri­sées au fur et à mesure que l’on monte en res­pon­sa­bi­li­té, que ce soit dans le domaine tech­nique ou dans le domaine du mana­ge­ment et du leadership. 

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