Réformer la gouvernance économique européenne

Dossier : ExpressionsMagazine N°694 Avril 2014
Par Daniel PICHOUD (60)
Par Olivier VOIRIN (69)

Le pro­jet euro­péen sus­cite de moins en moins l’adhésion des citoyens. Y adhé­rer, c’est croire à la néces­si­té de construire un des­tin com­mun aux peuples d’Europe qui forment un ensemble de 500 mil­lions de per­sonnes au sein d’un monde de 7 mil­liards d’individus encore en crois­sance démographique.

Selon le traité sur l’Union européenne, « l’Union est chargée de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples. […] L’Union œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein-emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique.
« Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. »

Le désen­chan­te­ment consta­té actuel­le­ment tient au fait que les dis­po­si­tions pré­vues par le trai­té sur l’Union ne sont pas res­pec­tées. En France, la clause du pacte social ins­crite dans notre consti­tu­tion, « cha­cun a le devoir de tra­vailler et le droit d’obtenir un emploi », n’est pas non plus respectée.

La capacité de la zone euro à maîtriser sa monnaie a été sérieusement mise en cause

La seule façon de pré­pa­rer vrai­ment l’avenir est de créer le capi­tal humain et maté­riel public ou pri­vé qui sera uti­li­sé alors. Selon le grand éco­no­miste amé­ri­cain Robert Eis­ner1, c’est à cette seule condi­tion que l’avenir de nos enfants et de nos petits-enfants sera assu­ré, en inves­tis­sant dans les outils qui leur per­met­tront de satis­faire leurs besoins.

L’innovation doit être au cœur d’une poli­tique éco­no­mique des­ti­née à four­nir aux citoyens une vie meilleure. C’est le moyen de gar­der suf­fi­sam­ment d’avantages com­pé­ti­tifs par rap­port au reste du monde et de main­te­nir, voire de déve­lop­per notre niveau de vie.

Les conditions pour innover

Savoir investir quand il le faut

Pour innover, des investissements matériels et immatériels très coûteux sont le plus souvent indispensables. Il faut agir à temps et avec des moyens financiers suffisants pour que l’innovation arrive sur le marché au bon moment.
On l’a souvent oublié en France et en Europe, c’est ainsi que des idées nées ici ont été reprises ailleurs, notamment aux États-Unis, où elles ont été amenées au stade de produits commercialisables, alors que nous en restions, en Europe, au stade des prototypes ou des produits de laboratoire.

Inno­ver, ce n’est pas seule­ment acqué­rir des connais­sances scien­ti­fiques et tech­niques, mais aus­si déve­lop­per un savoir-faire, qui se décline en méthodes de conduite de pro­gramme, en pro­cé­dés de fabri­ca­tion, en outillages, en for­ma­tion et main­tien à niveau d’équipes dis­po­sant des connais­sances et des « tours de main » néces­saires, en méthodes d’assurance de la qua­li­té, etc.

UNE MONNAIE UNIQUE DÉFICIENTE

La crise de l’euro

La crise finan­cière, pro­vo­quée par l’insolvabilité de la dette titri­sée et trans­for­mée par le sys­tème ban­caire des ménages amé­ri­cains les plus pauvres, résulte de la mise à décou­vert des ins­tru­ments finan­ciers fon­dés sur ces actifs fictifs.

L’emploi vient principalement de la dynamique de l’économie

L’effondrement du sys­tème ban­caire amé­ri­cain s’est pro­pa­gé en Europe du fait de la dif­fu­sion sans contrôle de ces déri­vés. La perte de confiance dans le cré­dit a fait peser un risque majeur sur le sys­tème ban­caire, ame­nant les États à garan­tir les banques, soit par ren­for­ce­ment de la créa­tion moné­taire, soit par des prêts ou des natio­na­li­sa­tions per­met­tant d’augmenter le niveau de fonds propres, dimi­nuant l’effet de levier et le risque de défaut.

Dans la zone euro cette crise n’a pas pu être gérée au niveau de la Banque cen­trale euro­péenne (BCE), qui ne dis­po­sait ni des outils ni de la légi­ti­mi­té pour le faire. Les États se sont trou­vés en pre­mière ligne pour pré­ser­ver leurs banques. N’ayant pas la maî­trise de l’émission moné­taire ils ont dû s’endetter.

La crise de confiance s’est ensuite por­tée sur les États dont le niveau d’endettement parais­sait exces­sif (Grèce, Irlande, Por­tu­gal) ou qui avaient des dif­fi­cul­tés à sou­te­nir leurs banques comme en Espagne. La capa­ci­té de la zone euro à maî­tri­ser sa mon­naie a ain­si été sérieu­se­ment mise en cause.

Une crise économique durable en Europe

Cette crise ban­caire et finan­cière a eu des effets directs sur l’activité éco­no­mique, notam­ment en raré­fiant le cré­dit aux entre­prises, géné­rant des baisses d’activité, du chômage.

Briser le lien entre risque bancaire et risque souverain

Le dernier élément en cours de mise en place est ce qui s’appelle l’Union bancaire. L’idée de l’Union bancaire est de viser, via deux mécanismes, à briser le lien (doom loop) entre le risque bancaire et le risque souverain. Les États (Espagne, Irlande) ont été amenés à se mettre en difficulté financière pour sauver leurs banques de la faillite. Ils ont la possibilité d’obtenir des aides pour soutenir les banques, mais ce sont eux qui restent garants du remboursement des fonds ainsi mobilisés.
Les États ont donc décidé de mettre en place un superviseur des banques, chargé de veiller à ce que les banques mettent en place les bonnes garanties de remboursement : le Mécanisme de supervision unique ou MSU5.
L’Union bancaire repose sur un deuxième mécanisme, le Mécanisme de résolution unique6 (MRU), chargé de traiter le cas des banques dont le bilan mettrait en évidence la faiblesse.
En revanche, tant qu’il n’existera pas un dispositif permettant au système financier de venir en aide lui-même aux banques en difficulté, il restera un risque important pour les États.

De plus, les condi­tions posées par les mar­chés finan­ciers pour conti­nuer à finan­cer la dette des États, sous le contrôle de la BCE, du FMI et de la Com­mis­sion euro­péenne, les ont conduits à mettre en œuvre des bud­gets de rigueur, condui­sant à une stag­na­tion de la crois­sance, voire à des réces­sions encore plus graves, et à adap­ter leur mar­ché du tra­vail pour redon­ner de la com­pé­ti­ti­vi­té aux éco­no­mies locales et retrou­ver de la croissance.

La zone euro, à l’exception de l’Allemagne, a ain­si connu une explo­sion du taux de chô­mage et une baisse ou une stag­na­tion du PIB. Les dif­fi­cul­tés du sys­tème ban­caire ont mis fin à la soli­da­ri­té impli­cite qui exis­tait entre les États depuis la créa­tion de l’euro.

Le recy­clage des excé­dents des balances de paie­ments géné­rés par les pays excé­den­taires vers les défi­cits des pays défi­ci­taires, qui a fonc­tion­né dans les pre­mières années de l’euro (et qui fonc­tionne nor­ma­le­ment à l’intérieur des pays dis­po­sant d’une mon­naie com­mune) n’a pas conduit au finan­ce­ment d’éléments pro­duc­tifs sus­cep­tibles de rame­ner à l’équilibre la balance des paie­ments des pays défi­ci­taires, pro­lon­geant ain­si la crise.

Une zone monétaire inachevée et non souveraine

La zone euro ne satis­fait pas à tous les cri­tères d’une zone moné­taire opti­male et l’euro n’est pas une mon­naie sou­ve­raine. Dans la zone euro la mobi­li­té des tra­vailleurs est faible, les infra­struc­tures intra- Union ne sont pas suf­fi­sam­ment déve­lop­pées, les règles pas suf­fi­sam­ment har­mo­ni­sées, cela ne crée pas un espace éco­no­mique uni­fié et dynamique.

L’absence de langue com­mune, frein à une appro­pria­tion col­lec­tive, ne per­met pas de géné­rer un réel sen­ti­ment d’appartenance à un ensemble commun.

Comme le sou­ligne Robert Mun­dell2, « dans le monde réel, bien sûr, les mon­naies sont prin­ci­pa­le­ment l’expression de la sou­ve­rai­ne­té nationale ».

Des mesures d’urgence

Pour faire face à la crise de la zone euro, la BCE et les gou­ver­ne­ments ont été ame­nés à prendre dif­fé­rentes mesures pour confor­ter leur mon­naie, sou­vent le dos au mur.

La création monétaire doit être limitée au financement de dépenses créatrices de richesse réelle

La BCE, en déci­dant de rache­ter sans limites sur les mar­chés secon­daires, sous cer­taines condi­tions3, les obli­ga­tions publiques des États membres au tra­vers du pro­gramme OMT (Opé­ra­tions moné­taires sur titres ou Outright Mone­ta­ry Tran­sac­tions) mis en place le 6 sep­tembre 2012, s’est dotée de capa­ci­tés opé­ra­tion­nelles réelles et efficaces.

De leur côté, les gou­ver­ne­ments ont dif­fi­ci­le­ment mis en place les moyens de garan­tir la sta­bi­li­té du sys­tème moné­taire de l’euro, avec le FESF (Fonds euro­péen de sta­bi­li­té finan­cière) et le MES4.

Cepen­dant, les sou­tiens appor­tés par le sys­tème sont subor­don­nés à la mise en place de condi­tions socia­le­ment coû­teuses pour les bénéficiaires.

Des réformes trop limitées

Si les réformes enga­gées ont per­mis de mettre un terme pro­vi­soire à la crise de l’euro et ont don­né de nou­veaux ins­tru­ments per­met­tant de contrô­ler la situa­tion moné­taire, elles ne sont pas allées jusqu’à mettre en place un véri­table gou­ver­ne­ment éco­no­mique à l’échelle euro­péenne, cohé­rent avec le mar­ché unique, la poli­tique euro­péenne de concur­rence ou le com­merce inter­na­tio­nal, au ser­vice du pro­jet euro­péen qui devait accom­pa­gner la mon­naie commune.

Seule la BCE, dont la logique de fonc­tion­ne­ment est cepen­dant très limi­tée par ses sta­tuts, s’est dotée de moyens d’action lui per­met­tant de pré­ser­ver l’euro.

Redéfinir les interactions entre États

De plus, la mise en place de la mon­naie unique impose, de redé­fi­nir les inter­ac­tions entre États par­ti­ci­pants, qui ne peuvent plus se régler par le jeu des taux de change : coor­di­na­tion des poli­tiques bud­gé­taires, pro­grammes de déve­lop­pe­ment éco­no­mique com­pen­sant les éven­tuels écarts de com­pé­ti­ti­vi­té, mais aus­si de gérer les rela­tions avec le reste du monde.

Il reste néces­saire d’expliciter et de dis­cu­ter ce que pour­rait être ce « pro­jet poli­tique glo­bal », clé du bon fonc­tion­ne­ment de la mon­naie com­mune. Cela sup­pose une coor­di­na­tion des poli­tiques bud­gé­taires par une orga­ni­sa­tion ad hoc dans le cadre du trai­té du MES, même si cela n’y figure pas explicitement.

Mais c’est une telle remise en cause des men­ta­li­tés, de la répar­ti­tion des pou­voirs entre États, qu’il y a fort peu de chances que cela puisse se pro­duire sans que les États n’y soient acculés.

REVIGORER LE PROJET EUROPÉEN

Siège de la BCE à Franc­fort-sur-le-Main. © FOTOLIA

Mettre l’Europe au service de l’emploi

L’emploi vient prin­ci­pa­le­ment de la dyna­mique de l’économie, elle-même sti­mu­lée par la dyna­mique indus­trielle. Mais il y a aus­si des causes struc­tu­relles liées à la flui­di­té du mar­ché du tra­vail, notam­ment à la mobi­li­té géo­gra­phique et aux moyens d’adapter la force de tra­vail aux besoins.

Sur ces trois points, les situa­tions des dif­fé­rents États de l’Union sont très dif­fé­rentes, et les poli­tiques euro­péennes devraient cher­cher à réa­li­ser une cer­taine conver­gence, au moins pour faci­li­ter la mobi­li­té des tra­vailleurs et l’adaptation aux besoins7.

Mais le point essen­tiel pour l’emploi vient de la prise en compte de l’objectif de plein-emploi des Euro­péens par les ins­ti­tu­tions, Conseil euro­péen, Com­mis­sion, BCE, MES comme un des cri­tères déter­mi­nants de leurs actions.

La BCE pour­rait rap­pro­cher son fonc­tion­ne­ment de celui de la Fede­ral Reserve. Depuis tou­jours, la FED mène ses actions en vue de satis­faire à son objec­tif « d’emploi maximum ».

Responsabiliser les acteurs notamment financiers

La créa­tion moné­taire au pro­fit des banques doit être soi­gneu­se­ment enca­drée pour évi­ter tout aléa moral (par titri­sa­tion des prêts aven­tu­reux, finan­ce­ment de fonds d’investissement pré­da­teurs, etc.).

La sépa­ra­tion juri­dique et opé­ra­tion­nelle stricte des deux types d’activité ban­caires, banque de prêt, dépôt et créa­tion de mon­naie d’une part, banque de mar­ché d’autre part, en créant des banques dédiées à cha­cune d’entre elles, per­met­trait aux États de ne plus être expo­sés aux risques de faillite des banques de mar­ché tout en garan­tis­sant par­tiel­le­ment les dépôts.

Faire des choix industriels porteurs

Comme l’écrit Didier Lom­bard dans un récent ouvrage8 : « Les suc­cès anté­rieurs euro­péens dans les hautes tech­no­lo­gies (télé­coms, Ariane, Air­bus) montrent que cette situa­tion n’a rien d’inéluctable si nous savons réagir à temps et à la bonne échelle. »

« La poli­tique c’est faire des choix. » Ces choix doivent repo­ser sur trois cri­tères : la demande mon­diale pour la pro­duc­tion du sec­teur don­né ; nos avan­tages com­pé­ti­tifs dans ce sec­teur, per­met­tant de pas­ser d’une vision du par­tage inter­na­tio­nal du tra­vail par les coûts à une vision du par­tage inter­na­tio­nal du tra­vail par les com­pé­tences9 ; l’existence d’un mar­ché inté­rieur dyna­mique sur lequel s’appuyer.

Renforcer le rôle de la BCE pour financer l’investissement

Les poli­tiques mises en place depuis 2008 ont très for­te­ment ralen­ti l’économie.

La BCE, « Réserve fédérale » de l’Europe

L’Europe ne pourra continuer à compter dans l’avenir que si les pays qui la composent sont solidaires et décident de coordonner leurs plans d’investissement. Le financement correspondant devrait être assuré par des prêts de la Banque centrale européenne à un taux faible fixé par le conseil des chefs de gouvernement et le statut de la BCE modifié en conséquence. Tout risque de défaut d’un État disparaîtrait alors10.
La BCE, par un changement de ses statuts, devrait devenir la « Réserve fédérale » de l’Europe. Enfin, la création monétaire, que ce soit au profit de l’État ou du secteur privé, doit être limitée au financement de dépenses créatrices de richesse réelle.

La BCE n’étant pas en mesure de rache­ter des obli­ga­tions sou­ve­raines sur le mar­ché pri­maire, elle ne peut avoir de poli­tique sélec­tive sur les taux d’intérêt. Il faut lui don­ner cette pos­si­bi­li­té d’adapter les inter­ven­tions en fonc­tion de la situa­tion de chaque pays de la zone euro pour leur per­mettre de retrou­ver de la croissance.

Les défi­cits publics, s’ils sont néces­saires notam­ment en période de chô­mage impor­tant, ne doivent être que la contre­par­tie d’une crois­sance à terme des inves­tis­se­ments publics maté­riels (infra­struc­tures, défense natio­nale, sécu­ri­té publique, sys­tème de san­té, entre­tien du patri­moine public, etc.) et imma­té­riels (édu­ca­tion, for­ma­tion pro­fes­sion­nelle, R&D à long terme, etc.), de bons défi­cits donc, et non des défi­cits subis comme aujourd’hui.

L’État serait alors à la base d’une créa­tion moné­taire enri­chis­sant la Nation et l’Europe ce qui contien­drait l’inflation. On ne doit pas avoir peur du libre-échange si l’on sait gar­der et déve­lop­per les acti­vi­tés qui ont un avan­tage com­pa­ra­tif ce qui sup­pose d’investir dans le capi­tal humain dans les domaines de l’éducation, de la for­ma­tion et de la recherche.

L’intervention de l’État est indis­pen­sable pour que cer­tains inves­tis­se­ments soient effec­tués, c’est le cas des grandes infra­struc­tures de trans­port et de télé­com­mu­ni­ca­tions, le cas bien évi­dem­ment de l’éducation et des moyens mili­taires de défense.

N’oublions pas l’importance des avan­tages tech­no­lo­giques et la contri­bu­tion qu’ont tou­jours eue les inves­tis­se­ments de l’État pour les faire naître.

Pratiquer la préférence européenne

La pra­tique de la pré­fé­rence euro­péenne, ins­crite dans les trai­tés, doit être ren­for­cée. L’application des règles de concur­rence libre et non faus­sée ne doit pas inter­dire comme actuel­le­ment les regrou­pe­ments sou­hai­tables d’entreprises euro­péennes ni les inves­tis­se­ments publics de R&D favo­ri­sant l’émergence de nou­velles tech­no­lo­gies dans les entre­prises européennes.

Protéger de façon éclairée le patrimoine et les savoir-faire essentiels

Il fau­dra éga­le­ment mieux pro­té­ger le patri­moine euro­péen en contrô­lant soi­gneu­se­ment les demandes d’acquisition par des acteurs non euro­péens concer­nant les entre­prises stra­té­giques, les infra­struc­tures et le patri­moine maté­riel et intel­lec­tuel des États européens.

Mul­ti­plier les plans d’austérité en réponse aux demandes des mar­chés finan­ciers ne peut que contri­buer à miner un peu plus la crois­sance et contri­buer à ren­for­cer la crise jusqu’au constat qu’il faut sup­pri­mer l’euro, ce qui serait à coup sûr une catas­trophe éco­no­mique sans pré­cé­dent pour la plu­part des pays européens.

Tous les déci­deurs poli­tiques ou éco­no­miques auraient une res­pon­sa­bi­li­té écra­sante dans un tel échec. Ce n’est qu’en reve­nant aux rai­sons qui ont jus­ti­fié la construc­tion euro­péenne, et le lan­ce­ment de cette mon­naie com­mune, en ren­for­çant ce pro­jet com­mun et en créant les moyens de fédé­rer son fonc­tion­ne­ment, que les Euro­péens pour­ront sor­tir par le haut.

Il faut une mobi­li­sa­tion forte de tous les acteurs pour y par­ve­nir et faire com­prendre que l’avenir repose sur la mise en œuvre de plus de soli­da­ri­té finan­cière entre pays au tra­vers d’institutions euro­péennes efficaces.

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1. Robert Eis­ner (1922−1998) a été pré­sident de la pres­ti­gieuse Ame­ri­can Eco­no­mic Asso­cia­tion. Son livre tes­ta­ment, The Misun­ders­tood Eco­no­my : What Counts and How to Count It (Har­vard Busi­ness School Press), publié en 1994, contient beau­coup de clés pour résoudre nos pro­blèmes éco­no­miques actuels, même si cer­taines de ses pro­po­si­tions sont à adap­ter au monde d’aujourd’hui.
2. Robert Mun­dell est un éco­no­miste cana­dien, prix Nobel d’économie en 1999, à l’origine de la théo­rie des zones moné­taires optimales.
3. Le pays doit faire l’objet d’un pro­gramme appro­prié du FESF ou MES, les obli­ga­tions concer­nées sont d’une durée infé­rieure à trois ans et les liqui­di­tés créées sont neutralisées.
4. Le Méca­nisme euro­péen de sta­bi­li­té rem­place le FESF depuis le 27 sep­tembre 2012. Cette ins­ti­tu­tion finan­cière, limi­tée à l’Union euro­péenne, peut lever jusqu’à 700 mil­liards d’euros, pour aider les pays de l’Union s’ils satis­font aux exi­gences du Trai­té sur la sta­bi­li­té, la coor­di­na­tion et la gou­ver­nance (TSCG) avec un droit de veto pour l’Allemagne et la France du fait du poids de leur contri­bu­tion supé­rieure à 20 %.
5. Sa res­pon­sa­bi­li­té a été confiée à la BCE. Cette der­nière doit tes­ter les 124 plus grandes banques d’ici novembre 2014 et véri­fier que leurs fonds propres et leur bilan sont cohé­rents avec les cri­tères pru­den­tiels postcrise.
6. Le fonc­tion­ne­ment du MRU est encore en débat. Deux thèses s’affrontent, d’un côté les par­ti­sans de la contri­bu­tion des par­ties pre­nantes, banques, action­naires, clients des éta­blis­se­ments concer­nés, de l’autre ceux qui veulent que les États inter­viennent en garan­tie des avoirs des clients.
7. La Com­mis­sion et les États membres ont lan­cé en 2013 un pro­gramme en ce sens.
8. L’Irrésistible Ascen­sion du numé­rique, Odile Jacob, 2011.
9. Selon le rap­port Gal­lois, un emploi dans l’industrie génère 3 ou 4 emplois dans le reste de l’économie.
10. La spé­cu­la­tion qui a pro­vo­qué la crise de l’euro por­tait prin­ci­pa­le­ment sur le risque de défaut sur la dette sou­ve­raine de pays membres. Si cette pos­si­bi­li­té dis­pa­raît l’ensemble de la zone est soli­daire. Les exemples japo­nais, amé­ri­cains montrent que si la zone moné­taire est de taille suf­fi­sante le risque est faible.

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