Agriculture, fiscalité et environnement (à propos d’un débat organisé par le groupe X‑Environnement)

Une séance de débats a été organ­isée par X‑Environnement le 14 févri­er 1996 au sujet de l’in­ci­dence sur le com­porte­ment des agricul­teurs des modal­ités de la Taxe fon­cière sur les pro­priétés non bâties (TFPNB).

Avant d’en abor­der le compte ren­du, il n’est pas inutile d’évo­quer les caus­es générales de l’évo­lu­tion des activ­ités agri­coles, non com­pris la sylvi­cul­ture, et l’ensem­ble des dis­po­si­tions fis­cales et sociales applicables.

La richesse écologique du ter­ri­toire français mét­ro­pol­i­tain tient pour beau­coup aux pra­tiques cul­tur­ales tra­di­tion­nelles. Le tra­vail des paysans a façon­né des paysages qui nous parais­sent agréables et per­mis une bio­di­ver­sité remar­quable. Mais un boule­verse­ment con­sid­érable est inter­venu depuis un demi-siè­cle ; l’on peut crain­dre qu’il n’en­traîne un appau­vrisse­ment écologique des milieux con­sti­tu­ant le ter­ri­toire agricole.

Ce risque tient notamment :

• à l’in­ten­si­fi­ca­tion des cul­tures par une sim­pli­fi­ca­tion des écosystèmes ;
• à la réduc­tion des sur­faces tou­jours en herbe et des zones humides, sources de var­iété dans la mosaïque du territoire ;
• à l’a­ban­don de l’en­tre­tien par l’a­gri­cul­ture d’une part crois­sante du ter­ri­toire, le développe­ment anar­chique de la végé­ta­tion des frich­es s’avérant sou­vent défa­vor­able à de nom­breuses espèces.
   

Cette évo­lu­tion, préoc­cu­pante, ne traduit pas une volon­té délibérée de “pro­duc­tivisme” débridé, mais un sim­ple souci des agricul­teurs d’es­say­er de vivre con­ven­able­ment de leur activ­ité, exi­gence que l’on trou­ve légitime de la part d’autres caté­gories socio-économiques. Par ailleurs, il ne faudrait pas oubli­er qu’il con­vient en fait de con­cili­er, et non d’op­pos­er, l’ob­jec­tif général de recours aux ressources renou­ve­lables con­duisant à essay­er de tir­er le meilleur par­ti de la pho­to­syn­thèse et la néces­sité de ne pas com­pro­met­tre le dynamisme de la nature.

Si l’on raisonne en ingénieurs, et non en idéo­logues, il con­vient de mieux cern­er les motifs qui amè­nent les agricul­teurs à des pra­tiques que l’on estime défa­vor­ables à la pro­tec­tion de la nature. À par­tir de cette analyse, il sera pos­si­ble d’en­vis­ager les dis­po­si­tions sociales, économiques et fis­cales sus­cep­ti­bles de faire évoluer ces comportements.

Le fac­teur dom­i­nant est con­sti­tué par l’ex­i­gence de la société mod­erne de ne con­sacr­er à son ali­men­ta­tion qu’une frac­tion de plus en plus réduite de ses revenus, ce qui per­met la sat­is­fac­tion d’autres besoins, et d’y inclure une part crois­sante de val­ori­sa­tion indus­trielle. Ce choix paraît dif­fi­cile­ment réversible, sauf à espér­er le développe­ment d’ex­i­gences de qual­ité des pro­duits agricoles.

Les modal­ités de la nou­velle poli­tique agri­cole européenne, qui fait de l’a­gri­cul­ture une activ­ité en par­tie admin­istrée, sont évidem­ment déter­mi­nantes pour le com­porte­ment des agricul­teurs. On peut déplor­er que les objec­tifs de pro­tec­tion de la nature ne soient que mar­ginale­ment pris en compte et regret­ter notam­ment cer­taines modal­ités défa­vor­ables au pâturage exten­sif. Cela mérit­erait de longs développe­ments. Mais, au moins à court terme, les pou­voirs publics nationaux ne dis­posent guère de pos­si­bil­ités d’in­fléchir ces dis­po­si­tions, décidées dans le con­texte d’une guerre économique internationale.

Il n’en est pas de même pour les dis­po­si­tions fis­cales spé­ci­fiques, de la com­pé­tence des États.

Imposition des bénéfices agricoles

Les exploitants agri­coles, sauf le cas de cer­taines sociétés non famil­iales soumis­es à l’im­pôt sur les sociétés, sont assu­jet­tis à l’im­pôt sur le revenu dans la caté­gorie des béné­fices agri­coles. Le régime du béné­fice réel, nor­mal ou sim­pli­fié, applic­a­ble pour un chiffre d’af­faires supérieur à 500 000 francs, con­cerne une pro­por­tion crois­sante des exploita­tions. Mais plus de la moitié, représen­tant env­i­ron le tiers du revenu glob­al et près de 40 % de la sur­face, est encore impos­able sous le régime du “for­fait col­lec­tif agri­cole”. Ce sys­tème, très com­plexe, per­met, sur la base d’une exploita­tion type par région fis­cale, de fix­er des revenus fic­tifs uni­taires applic­a­bles aux élé­ments physiques de chaque exploitation.

Dans ce cas, qui est encore très loin d’être mar­gin­al, l’im­pôt sur les béné­fices con­stitue une charge fixe, qui, mal­gré quelques ajuste­ments, ne tient pas compte de l’in­ten­sité de l’ex­ploita­tion. Ce régime est donc défa­vor­able à l’extensification.

Cotisations sociales

Les coti­sa­tions sociales sont main­tenant basées sur le revenu fis­cal, comme pour les autres caté­gories de non-salariés. Elles ne con­stituent donc plus, théorique­ment, une charge fixe, comme dans l’an­cien sys­tème basé sur le “revenu cadas­tral”, com­plété par des “équiv­a­lences”. L’assi­ette des coti­sa­tions, mal­gré des écrête­ments tem­po­raires, devrait donc être dev­enue neu­tre vis-à-vis de l’intensification.

Mal­heureuse­ment, il n’en est pas ain­si lorsque ce revenu fis­cal est éval­ué à par­tir d’un for­fait col­lec­tif. La sur­face con­cernée est certes plus faible que pour l’im­pôt sur le revenu en rai­son des seuils d’af­fil­i­a­tion et de l’ex­clu­sion des “exploita­tions de sub­sis­tance” gérées par des retraités, mais elle n’est pas négligeable.

Fiscalité locale

Les con­struc­tions à usage agri­cole ne sont pas impos­ables au titre de l’im­pôt fonci­er sur les pro­priétés bâties. Il n’ex­iste pas de taxe pro­fes­sion­nelle pour les exploitants agri­coles. La fis­cal­ité locale ne con­cerne donc que le revenu de la pro­priété et non l’activité.

La taxe foncière sur les propriétés non bâties : débat du 14 février 1996

Lors de cette réu­nion organ­isée par le groupe X‑Environnement, trois per­son­nal­ités com­pé­tentes : M. Dominique de La Mar­tinière¹, M. Jean-Paul Nobé­court² et M. Guil­laume Sain­te­ny³ nous ont fait part de leurs con­stats et de leurs idées sur les amélio­ra­tions possibles.

M. de La Mar­tinière rap­pelle que la TFPNB, depuis sa créa­tion en 1790, est, par nature, un impôt local sur le revenu de la pro­priété du sol, à la charge des pro­prié­taires⁴. Il est donc nor­mal que son mon­tant ne tienne pas compte du car­ac­tère plus ou moins inten­sif de l’ex­ploita­tion. Son assi­ette, 80 % du “revenu cadas­tral”, se réfère à la valeur des baux de fer­mage con­statée dans la région selon des groupes de nature de cul­ture lors des révi­sions générales.

Ce car­ac­tère de charge fixe encour­age l’in­ten­si­fi­ca­tion, sur le “mod­èle beauceron”. Son mon­tant rel­a­tive­ment élevé, en forte crois­sance alors que la valeur vénale a con­sid­érable­ment bais­sé, est une des caus­es d’a­ban­don de ter­rains avec les pertes de bio­di­ver­sité qu’il­lus­tre, par exem­ple, le cas de la “Venise verte”. D’autre part, les références sont anci­ennes et ne tien­nent pas compte d’une baisse rel­a­tive de la valeur des prés et zones humides, par rap­port aux ter­res cul­tivées ; il en résulte un encour­age­ment à la mise en cul­ture par retourne­ment de prairies et assèche­ment des marais.

M. Sain­te­ny indique qu’une poli­tique d’é­co-fis­cal­ité en vue “d’in­ter­nalis­er les coûts externes” néces­site des taux élevés et une assi­ette étroite pour décourager les com­porte­ments nuis­i­bles à l’en­vi­ron­nement. Le niveau des prélève­ments oblig­a­toires ayant en France atteint ou dépassé le niveau de tolérance, il est alors indis­pens­able, comme l’a fait la Suède, d’opér­er un trans­fert entre impo­si­tions. La sup­pres­sion récente de l’ex­onéra­tion trente­naire pour dessèche­ment de marais con­stitue un pro­grès, mais on est loin d’inciter effi­cace­ment, par des mesures glob­ales, à des com­porte­ments pro­tecteurs de l’environnement.

Il mon­tre, en présen­tant des tableaux de com­para­i­son étab­lis par le Con­seil des impôts pour 1984, que le cap­i­tal fonci­er non bâti est surim­posé par rap­port au fonci­er bâti et aux valeurs mobil­ières. D’autre part, le pat­ri­moine naturel est beau­coup moins bien traité que le pat­ri­moine cul­turel béné­fi­ciant d’im­por­tantes exonéra­tions. Le niveau relatif des revenus cadas­traux pénalise les espaces écologique­ment les plus rich­es et n’incite pas à utilis­er des méth­odes cul­tur­ales protectrices.

M. Nobé­court évoque la forte ten­dance à la spé­cial­i­sa­tion par bassin de pro­duc­tion, le développe­ment des éle­vages hors sol, non pris en compte dans l’assi­ette de la taxe fon­cière, et l’aug­men­ta­tion con­sid­érable de pro­duc­tiv­ité : la pop­u­la­tion active agri­cole ne représente plus, pour une pro­duc­tion glob­ale supérieure, que 5 % de la pop­u­la­tion active, con­tre 30 % en 1946. Il n’y a presque plus de con­cur­rence agri­cole sur le fonci­er et la pro­por­tion de la sur­face dont l’en­tre­tien ne peut plus être assuré par l’ac­tiv­ité agri­cole devient con­sid­érable (en Savoie, par exem­ple, elle pour­rait attein­dre 50 % dans quelques années). Le boule­verse­ment des valeurs fon­cières dû à de nou­velles activ­ités touris­tiques, non pris en compte dans les valeurs loca­tives, accentue l’in­ci­dence de la taxe fon­cière sur la ten­dance à l’abandon.

Il estime que les dis­par­ités de la fis­cal­ité locale, out­re leur effet sur la mise en valeur agri­cole, accrois­sent les dif­fi­cultés de main­tien d’une agri­cul­ture péri­ur­baine, par insuff­i­sance de tax­a­tion des ter­rains à bâtir ; elles inci­tent les com­munes à favoris­er les usages économiques non agri­coles, pro­duc­teurs de taxe pro­fes­sion­nelle, au détri­ment du main­tien en l’é­tat naturel.

La deux­ième par­tie de la réu­nion porte sur les amélio­ra­tions envisageables.

Pour M. de La Mar­tinière, la taxe fon­cière sur les pro­priétés non bâties repose sur des bases inco­hérentes et son pro­duit glob­al est très faible, équiv­alant à 0,2 points de TVA. Mais sa sup­pres­sion ne lais­serait plus aucune autonomie aux com­munes rurales. Elle devrait être rem­placée par une autre taxe, qui aurait d’autres défauts. On peut certes amélior­er le sys­tème actuel, mais la mod­i­fi­ca­tion de la fis­cal­ité et des mécan­ismes de com­pen­sa­tion liés à la décen­tral­i­sa­tion est déli­cate et d’une effi­cac­ité lim­itée, notam­ment pour obtenir une recon­quête des zones dégradées.

M. Nobé­court estime que l’u­til­i­sa­tion des mécan­ismes fis­caux et d’aides finan­cières pour lim­iter les risques d’a­ban­don de l’en­tre­tien ne peut être effi­cace que dans le cadre d’opéra­tions locales con­certées de ges­tion de l’espace.

M. Sain­te­ny pré­conise la mise en oeu­vre de la révi­sion des valeurs loca­tives, le rap­proche­ment entre les régimes fis­caux du bâti et du non-bâti et, surtout, du pat­ri­moine naturel et du pat­ri­moine cul­turel. De toute façon, la taxe sur les pro­priétés non bâties lui paraît inadéquate et ses pos­si­bil­ités trop faibles pour per­me­t­tre de financer le min­i­mum d’équipements indis­pens­ables en zone rurale. Il fau­dra trou­ver d’autres ressources et faire en sorte que les com­munes qui font des efforts de pro­tec­tion ne subis­sent pas une baisse de leurs ressources fiscales.

Les remar­ques des par­tic­i­pants ont surtout porté sur l’in­ci­dence des ori­en­ta­tions générales de la poli­tique agri­cole et sur les dif­fi­cultés résul­tant du mélange de prob­lèmes et de sit­u­a­tions très hétérogènes, en rai­son notam­ment d’une volon­té de main­tenir l’u­nic­ité de l’agriculture.

Le débat s’est con­clu sur le con­stat que la prise en compte de l’en­vi­ron­nement ne saurait résul­ter de seules mesures fis­cales, mais d’une meilleure cohérence de l’ensem­ble des modal­ités d’in­ter­ven­tion des pou­voirs publics, sans nég­liger les objec­tifs économiques et sociaux.

Tentatives de réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties

En com­plé­ment de ce compte ren­du som­maire, pour illus­tr­er les dif­fi­cultés de réforme de la taxe fon­cière, il est intéres­sant de con­stater les suites don­nées actuelle­ment à la loi du 30 juil­let 1990 sur la fis­cal­ité locale, qui visait notam­ment à remédi­er à cer­tains défauts, dont le débat d’X-Envi­ron­nement a souligné la nocivité.

Cette loi pre­scrivait d’abord une révi­sion générale de l’assi­ette pour tenir compte de l’évo­lu­tion con­trastée des valeurs selon les natures d’u­til­i­sa­tion des sols. Elle a été ter­minée en 1992. Ses résul­tats n’ont pas encore été mis en appli­ca­tion, la trans­parence dans ce domaine n’é­tant prob­a­ble­ment pas du goût de tous les intéressés.

Dans son arti­cle 48, cette loi pre­scrivait la présen­ta­tion de sim­u­la­tions, ce qui a été fait fin sep­tem­bre 1992, pour pou­voir choisir entre deux hypothèses :

• soit l’in­clu­sion dans l’assi­ette de la TFPNB d’une équiv­a­lence de sur­face pour les éle­vages hors sol ; le rap­port con­clut à une forte charge pour ces éle­vages, actuelle­ment dis­pen­sés de tout impôt local, et à une faible baisse moyenne pour les exploita­tions de polyculture-élevage ;

• soit le rem­place­ment de la taxe fon­cière par une taxe sur la pro­priété et une taxe sur l’ac­tiv­ité agri­cole assise sur la valeur ajoutée de l’ex­ploita­tion, alors que la taxe pro­fes­sion­nelle ne s’ap­plique pas actuelle­ment à l’a­gri­cul­ture ; le rap­port souligne les dif­fi­cultés d’é­val­u­a­tion et con­clut à une forte aug­men­ta­tion pour les verg­ers et cul­tures spé­ciales, tan­dis que la baisse demeure mod­este pour les autres cas.
   

Est-ce manque d’imag­i­na­tion des ser­vices fis­caux, désir de main­tenir l’u­nité fac­tice du monde agri­cole ou crainte que l’in­ten­sité du mécon­tente­ment d’une minorité ne soit pas com­pen­sée par une faible sat­is­fac­tion de la majorité, tou­jours est-il que ces inten­tions n’ont pas don­né lieu à de nou­veaux débats parlementaires.

L’environnement, un objectif ignoré par la fiscalité agricole

Il n’est fait aucune allu­sion à des objec­tifs d’en­vi­ron­nement dans les rap­ports d’é­val­u­a­tion précités.

Un autre exem­ple mon­tre que le souci d’obtenir un com­porte­ment des agricul­teurs plus con­forme aux objec­tifs de pro­tec­tion de la nature par une adap­ta­tion de la fis­cal­ité agri­cole est très limité.

Un dégrève­ment pro­gres­sif de la part départe­men­tale de la TFPNB, com­pen­sé par l’É­tat, avait été décidé à par­tir de 1991 pour les prairies et lan­des. Out­re son intérêt pour tenir compte de l’évo­lu­tion des dif­férences de revenu, il présen­tait l’a­van­tage de con­tribuer au main­tien des sur­faces en herbe, dont la diminu­tion est une des prin­ci­pales préoc­cu­pa­tions pour la pro­tec­tion de la nature.

Or, cette mesure a été rem­placée par un dégrève­ment, com­pen­sé, pour la total­ité des ter­res agri­coles, quelle que soit la nature de cul­ture, de la part régionale à par­tir de 1993 et de la part départe­men­tale, en total­ité à par­tir de 1995. Cette dis­po­si­tion, impor­tante puisqu’elle entraîne une baisse des taux globaux pou­vant aller jusqu’à 30 à 40 %, a été prise dans un but économique et social. Mais il n’ex­iste plus d’a­van­tage dif­féren­tiel favor­able à l’environnement.

L’adap­ta­tion de la fis­cal­ité agri­cole est certes déli­cate, et d’une effi­cac­ité lim­itée pour ori­en­ter le com­porte­ment des agricul­teurs en vue d’une meilleure pro­tec­tion de la nature, mais on con­state surtout qu’un tel objec­tif n’est nulle­ment pris en compte.

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1. Ancien directeur général des impôts, ancien prési­dent du Parc région­al du Marais Poitevin, con­seiller région­al Poitou-Char­entes, mem­bre de l’as­so­ci­a­tion “Sol et civilisation”.
2. X 65, directeur départe­men­tal de l’a­gri­cul­ture et de la forêt de Haute-Savoie, prési­dent sor­tant du club des DDAF.
3. Auteur d’un rap­port au min­istre de l’En­vi­ron­nement en 1991 sur la fis­cal­ité des zones humides en France, auteur de Fis­cal­ité des espaces naturels (1993), directeur adjoint du cab­i­net du min­istre de l’En­vi­ron­nement (s’ex­p­ri­mant à titre per­son­nel sans engager le Ministère).
4. Ce qui ne veut pas dire que les fer­miers, qui exploitent 60 % de la sur­face agri­cole utile, ne sont pas con­cernés par le biais de cer­tains rem­bourse­ments, les révi­sions de baux et la non-oppo­si­tion de bailleurs à cer­taines trans­for­ma­tions de la nature de culture.

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