Quel avenir pour la régulation du marché européen de l’assurance ?

Depuis le 1^er juillet 1994, et l’en­trée en vigueur des direc­tives assu­rance de 3^e géné­ra­tion, les mar­chés d’as­su­rance des quinze pays de l’U­nion euro­péenne (aux­quels s’a­joutent ceux de l’Is­lande, du Liech­ten­stein et de la Nor­vège, tous trois membres de l’EEE) forment un vaste mar­ché unique sans équi­valent dans le monde. Les quelque 4 000 com­pa­gnies qui y ont leur siège social peuvent désor­mais, munies d’un seul agré­ment, y com­mer­cia­li­ser par­tout leurs pro­duits, soit par le biais de suc­cur­sales éta­blies dans les autres membres, soit par la pres­ta­tion directe de ser­vices depuis leur pays d’origine.

Ain­si s’a­chève la pre­mière grande étape de la construc­tion de l’Eu­rope de l’as­su­rance dont les deux piliers prin­ci­paux sont la concur­rence et la confiance, pour le plus grand béné­fice des 380 mil­lions de consom­ma­teurs européens.

Libéralisation, déréglementation et concurrence

Le régime du pas­se­port unique euro­péen devait accroître la pres­sion concur­ren­tielle exer­cée sur les assu­reurs locaux, d’une part, en per­met­tant aux assu­reurs étran­gers de venir exer­cer sur leur ter­ri­toire sans devoir néces­sai­re­ment s’y éta­blir (régime de la libre pres­ta­tion de ser­vices) ni obte­nir une auto­ri­sa­tion sup­plé­men­taire des auto­ri­tés locales et, d’autre part, en per­met­tant aux assu­rés de s’a­dres­ser à n’im­porte quel assu­reur euro­péen de leur choix, même non éta­bli dans leur pays de résidence.

Dans l’es­prit des pro­mo­teurs du mar­ché unique, l’ac­crois­se­ment de la concur­rence devait avoir pour effet d’é­lar­gir la gamme des pro­duits pro­po­sés aux assu­rés et d’en amé­lio­rer la com­pé­ti­ti­vi­té-prix. Trois actions ont été menées en ce sens : la libé­ra­li­sa­tion des échanges, la déré­gle­men­ta­tion de l’ac­ti­vi­té et la poli­tique de la concurrence.

Les mesures de déré­gle­men­ta­tion incluses dans les direc­tives assu­rance, au pre­mier rang des­quelles la libé­ra­li­sa­tion totale des tarifs en assu­rance dom­mages et l’in­ter­dic­tion du contrôle a prio­ri des condi­tions géné­rales des contrats, devaient quant à elles dyna­mi­ser l’offre d’as­su­rance dans le sens d’une plus grande réac­ti­vi­té et créa­ti­vi­té en matière de défi­ni­tion des garan­ties contrac­tuelles. De même, l’as­sou­plis­se­ment des règles d’in­ves­tis­se­ment et de loca­li­sa­tion des actifs visait à rendre plus effi­cace la ges­tion des pla­ce­ments des assureurs.

Enfin, le contrôle des opé­ra­tions de fusions et d’ac­qui­si­tions, des ententes et des posi­tions domi­nantes, avait pour objec­tif le main­tien d’une concur­rence effec­tive entre les assu­reurs euro­péens, tout en pré­ser­vant leur capa­ci­té de coopé­ra­tion lors­qu’il y va de l’in­té­rêt public (par exemple en matière de cou­ver­ture de cer­tains risques spéciaux).

Harmonisation, reconnaissance mutuelle et confiance

Second pilier du mar­ché unique, le ren­for­ce­ment de la confiance dans les assu­reurs euro­péens – plus pré­ci­sé­ment, la confiance dans leur soli­di­té finan­cière à long terme et dans leur capa­ci­té à tenir leurs enga­ge­ments envers les assu­rés – était une condi­tion à la réa­li­sa­tion et au suc­cès du mar­ché unique. La confiance des États était un préa­lable pour que ces der­niers acceptent de lais­ser les assu­reurs des autres États membres opé­rer sur leur ter­ri­toire sans contrôle de leur part ; celle des assu­rés, une néces­si­té pour qu’ils achètent leurs pro­duits sans réti­cence particulière.

L’har­mo­ni­sa­tion (par­tielle), par les direc­tives assu­rance, des règles natio­nales visant à garan­tir la sol­va­bi­li­té des assu­reurs a répon­du à ce double objec­tif, d’une part en rele­vant le niveau glo­bal de ces règles pru­den­tielles et, d’autre part, en ouvrant la voie à une recon­nais­sance mutuelle des auto­ri­tés natio­nales char­gées du contrôle de leur application.

Concrè­te­ment, les entre­prises d’as­su­rance doivent désor­mais dis­po­ser d’un seul agré­ment admi­nis­tra­tif qui leur est déli­vré, par leur État d’o­ri­gine, selon une pro­cé­dure et sur la base de cri­tères uni­formes (exa­men de leur forme juri­dique, de leur action­na­riat, de leurs pré­vi­sions d’ac­ti­vi­té, et de leurs moyens humains et finan­ciers ini­tiaux). D’ailleurs, cet agré­ment leur est éven­tuel­le­ment reti­ré sui­vant une pro­cé­dure éga­le­ment har­mo­ni­sée (après exa­men des pro­grammes de redres­se­ment ou des plans de finan­ce­ment à court terme pré­sen­tés par elles). Les entre­prises doivent en outre res­pec­ter en per­ma­nence un ensemble de règles pru­den­tielles qui portent, pour l’es­sen­tiel, sur l’é­va­lua­tion de leurs enga­ge­ments envers les assu­rés (pro­vi­sions tech­niques), la qua­li­té et la struc­ture de leurs pla­ce­ments, ain­si que le niveau de leurs fonds propres.

Bilan d’étape

Si on en juge à l’aune des objec­tifs recher­chés et des moyens mis en œuvre, la réa­li­sa­tion du mar­ché unique de l’as­su­rance est plu­tôt une réussite.

La pro­por­tion d’en­tre­prises qui exercent dans un État membre autre que le leur d’o­ri­gine, ou qui ont noti­fié leur inten­tion de le faire, n’a ces­sé de croître depuis 1993. Dans les pays (Alle­magne et Autriche notam­ment) qui contrô­laient étroi­te­ment les contrats, la concur­rence s’est avi­vée entraî­nant une baisse du niveau géné­ral des tarifs et l’ap­pa­ri­tion de nou­veaux produits.

Par ailleurs, le niveau de fia­bi­li­té des opé­ra­teurs a été pré­ser­vé : le nombre de faillites d’as­su­reur n’a pas sen­si­ble­ment aug­men­té mal­gré l’ac­crois­se­ment de la concur­rence, et aucun pro­blème par­ti­cu­lier n’a enta­ché le régime des opé­ra­tions trans­fron­tières. En outre, la coopé­ra­tion crois­sante entre auto­ri­tés de contrôle, dans le cadre de l’ap­pli­ca­tion du régime du pas­se­port unique, a ren­for­cé leur confiance mutuelle.

Cepen­dant, il reste beau­coup à faire pour ache­ver l’in­té­gra­tion des mar­chés natio­naux et, plus géné­ra­le­ment, pour amé­lio­rer la régu­la­tion du mar­ché euro­péen. À l’ex­cep­tion notable de la cou­ver­ture des risques indus­triels, le volume des opé­ra­tions trans­fron­tières reste très limi­té, de l’ordre de quelques pour cents de l’ac­ti­vi­té totale. D’autre part, l’as­su­rance est confron­tée à de nou­veaux défis d’ordre struc­tu­rel (concen­tra­tion du sec­teur), finan­cier (vola­ti­li­té des mar­chés), ou encore tech­no­lo­gique (Inter­net) qui rendent néces­saire l’é­vo­lu­tion de la régle­men­ta­tion communautaire.

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L’a­chè­ve­ment de la construc­tion de l’Eu­rope de l’as­su­rance néces­site donc une seconde étape et une nou­velle approche. Il ne s’a­git plus d’ob­te­nir l’ou­ver­ture des fron­tières en échange de l’har­mo­ni­sa­tion des contrôles pru­den­tiels, mais d’ar­bi­trer, d’une part entre l’in­té­gra­tion totale des mar­chés et la pro­tec­tion des consom­ma­teurs, d’autre part entre la sécu­ri­té des opé­ra­tions et la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises européennes.

Intégration des marchés et protection des consommateurs

Le faible déve­lop­pe­ment de la libre pres­ta­tion de ser­vices en assu­rance des risques de par­ti­cu­liers résulte de ce que, dans leur grande majo­ri­té, les assu­reurs opèrent à l’é­tran­ger via une filiale (ou une suc­cur­sale). Pour par­tie, il s’a­git du résul­tat de la poli­tique de crois­sance externe menée par les grands groupes euro­péens et d’un choix de ges­tion dic­té par le sou­ci de proxi­mi­té avec les clients pour des rai­sons cultu­relles ou tech­niques. Mais c’est aus­si, sans aucun doute, la consé­quence des obs­tacles juri­diques (et fis­caux) qui sub­sistent au sein du mar­ché unique.

Le prin­ci­pal obs­tacle à la libre pres­ta­tion de ser­vice pour les risques de masse reste néan­moins le régime du droit appli­cable aux contrats. En l’ab­sence d’har­mo­ni­sa­tion en la matière, les États membres peuvent en effet invo­quer – nom­breux sont ceux qui le font – l’in­té­rêt géné­ral pour impo­ser l’ap­pli­ca­tion de res­tric­tions par­ti­cu­lières aux contrats sous­crits par des rési­dents (sauf ceux cou­vrant des grands risques ou des risques loca­li­sés hors du ter­ri­toire pour les­quels le choix du droit appli­cable est libre).

Par­mi ces obs­tacles, citons tout d’a­bord ceux affec­tant les inter­mé­diaires. Contrai­re­ment aux assu­reurs, les inter­mé­diaires qui veulent s’é­ta­blir ou exer­cer à dis­tance dans d’autres pays com­mu­nau­taires doivent satis­faire préa­la­ble­ment aux exi­gences régle­men­taires locales (en plus de celles de leur pays d’origine).

Cette situa­tion est source de grandes dif­fi­cul­tés car les exi­gences sont dis­pa­rates d’un pays à l’autre et les auto­ri­tés locales ne recon­naissent pas tou­jours les cer­ti­fi­cats déli­vrés dans le pays d’o­ri­gine (à l’ex­cep­tion de ceux concer­nant la com­pé­tence et l’ho­no­ra­bi­li­té comme les y oblige la direc­tive inter­mé­diaires de 1977).

Aus­si, la Com­mis­sion a récem­ment pro­po­sé une nou­velle direc­tive qui har­mo­nise ces dif­fé­rentes exi­gences natio­nales et ins­taure un pas­se­port unique pour les inter­mé­diaires à l’i­mage de celui exis­tant pour les assureurs.

Les assu­reurs étran­gers vou­lant vendre des contrats dans ces pays doivent donc en adap­ter les clauses, ce qui n’est pas tou­jours sans consé­quence sur l’é­qui­libre éco­no­mique de l’o­pé­ra­tion. Ain­si, par exemple, un assu­reur néer­lan­dais vou­lant vendre des contrats d’as­su­rance auto­mo­bile en France devra y inclure la clause du bonus-malus. La situa­tion actuelle demeure donc très incon­for­table et le devien­dra de plus en plus à mesure que se déve­lop­pe­ra le com­merce de l’as­su­rance par Internet.

La Com­mis­sion s’emploie tou­te­fois à limi­ter l’é­ten­due de ces régle­men­ta­tions natio­nales. Pour ce faire, elle véri­fie leur com­pa­ti­bi­li­té avec le droit com­mu­nau­taire et sai­sit au besoin la Cour de jus­tice des Com­mu­nau­tés euro­péennes pour en obte­nir la sup­pres­sion. Elle a en outre publié une com­mu­ni­ca­tion inter­pré­ta­tive dans le but de cla­ri­fier cette notion d’in­té­rêt géné­ral et d’a­me­ner les États membres à assou­plir leur pra­tique en matière de droit appli­cable aux contrats ven­dus par des opé­ra­teurs étrangers.

Quoi qu’il en soit, il est incon­tes­table qu’une part impor­tante du droit du contrat relève de l’in­té­rêt géné­ral et est conforme au droit euro­péen, notam­ment les règles de conclu­sion des contrats (por­tant par exemple sur l’in­for­ma­tion à four­nir préa­la­ble­ment à la sous­crip­tion) et celles régis­sant leur exé­cu­tion (par exemple, celles fixant les moda­li­tés d’in­dem­ni­sa­tion des sinistres en cas de fausse décla­ra­tion à la sous­crip­tion). Il est en effet légi­time d’en­ca­drer les rela­tions contrac­tuelles entre les par­ti­cu­liers et leur assu­reur afin d’en pré­ser­ver le carac­tère équi­table, compte tenu de leurs pou­voirs de négo­cia­tion respectifs.

Pour sup­pri­mer toutes les contraintes à la libre pres­ta­tion de ser­vices liées à l’exis­tence de ces règles, il suf­fi­rait de faire comme en matière pru­den­tielle : har­mo­ni­ser et ins­ti­tuer la recon­nais­sance mutuelle des droits du contrat natio­naux (c’est-à-dire appli­quer le droit du pays d’origine).

Les pro­po­si­tions récentes de direc­tives por­tant sur la vente à dis­tance de ser­vices finan­ciers et sur les inter­mé­diaires suivent toutes deux cette approche. La pre­mière de ces pro­po­si­tions pré­voit d’har­mo­ni­ser les règles concer­nant l’in­for­ma­tion à four­nir avant la conclu­sion à dis­tance d’un contrat ain­si que celles accor­dant aux sous­crip­teurs un droit à rétrac­ta­tion pen­dant une période don­née. La seconde devrait quant à elle abou­tir à une har­mo­ni­sa­tion des règles concer­nant les devoirs d’in­for­ma­tion des inter­mé­diaires envers leurs clients (notam­ment sur leurs liens avec les assu­reurs et la qua­li­té des pro­duits qu’ils vendent).

Cepen­dant, il ne s’a­git dans l’un et l’autre cas que d’une par­tie limi­tée du droit contrac­tuel. L’har­mo­ni­sa­tion, même mini­male, de l’en­semble du droit du contrat n’est pas envi­sa­geable compte tenu des dif­fé­rences fon­da­men­tales entre les règles en vigueur au sein de l’U­nion. L’é­chec de la ten­ta­tive effec­tuée durant les années quatre-vingt en assu­rance dom­mages le prouve. Pour la même rai­son, l’ap­pli­ca­tion de l’en­semble du droit du contrat du pays d’o­ri­gine sans har­mo­ni­sa­tion préa­lable n’est pas réa­liste car elle condui­rait à impo­ser aux assu­rés des règles qui ne leur sont pas fami­lières. Au final, il fau­dra donc arbi­trer entre l’a­chè­ve­ment sou­hai­table de l’in­té­gra­tion des mar­chés et la néces­saire pro­tec­tion des consommateurs.

Sécurité des opérations et compétitivité des entreprises

La pro­tec­tion des assu­rés néces­site éga­le­ment que le cadre pru­den­tiel d’exer­cice de l’as­su­rance soit adap­té aux nou­velles condi­tions éco­no­miques afin de ren­for­cer la sécu­ri­té des opérations.

L’eu­ro­péa­ni­sa­tion accrue des socié­tés d’as­su­rance impose ain­si d’a­li­gner les règles natio­nales de liqui­da­tion dans le but de garan­tir l’é­ga­li­té de trai­te­ment des assu­rés et d’a­mé­lio­rer la pro­tec­tion de leurs inté­rêts en cas de faillite d’une entre­prise opé­rant dans plu­sieurs pays. C’est l’ob­jet de la direc­tive liqui­da­tion, en passe d’être adop­tée, qui garan­tit l’u­ni­ci­té des pro­cé­dures de liqui­da­tion et accorde aux assu­rés et béné­fi­ciaires des contrats un pri­vi­lège sur les actifs de leur assureur.

La direc­tive groupes d’as­su­rance, adop­tée en 1998, a quant à elle tiré les consé­quences, sur le plan pru­den­tiel, du mou­ve­ment de fusions et d’ac­qui­si­tions tou­chant le sec­teur. Afin de pré­ve­nir les effets de conta­gion au sein des groupes, elle a ins­ti­tué un contrôle de la sol­va­bi­li­té et des opé­ra­tions intra­groupe au niveau conso­li­dé et a orga­ni­sé la coopé­ra­tion et l’é­change d’in­for­ma­tion entre les auto­ri­tés de sur­veillance impli­quées. De même, la consti­tu­tion de grands conglo­mé­rats finan­ciers, englo­bant éta­blis­se­ments de cré­dit, entre­prises d’in­ves­tis­se­ment et com­pa­gnies d’as­su­rance, devrait conduire la Com­mis­sion à pro­po­ser pro­chai­ne­ment un pro­jet de direc­tive pour leur contrôle pru­den­tiel sur base conso­li­dée, à l’ins­tar des groupes ban­caires et d’assurance.

Paral­lè­le­ment, la Com­mis­sion tra­vaille à la révi­sion des règles de sol­va­bi­li­té appli­quées depuis plus de vingt ans aux entre­prises d’as­su­rance. Dans un pre­mier temps, il s’a­git prin­ci­pa­le­ment d’in­tro­duire une actua­li­sa­tion et une modu­la­tion du mon­tant mini­mal des fonds propres requis (en fonc­tion de la nature des risques cou­verts) et d’ac­croître les pou­voirs des auto­ri­tés de contrôle.

À plus long terme, l’en­semble des règles pru­den­tielles pour­raient être réfor­mées en pro­fon­deur afin de mieux inté­grer l’en­semble des risques pesant sur les entre­prises (et notam­ment les risques d’in­ves­tis­se­ment), ain­si que la spé­ci­fi­ci­té de cha­cune d’elles (nature et struc­ture de l’ac­ti­vi­té, struc­ture du pro­gramme de réas­su­rance, adé­qua­tion des actifs et des pas­sifs, etc.).

La Com­mis­sion envi­sage d’ailleurs de sou­mettre les réas­su­reurs à un contrôle pru­den­tiel afin d’ac­croître leur cré­di­bi­li­té en plus de la sécu­ri­té des assureurs.

Toutes ces réformes au long cours n’ont pas seule­ment pour but d’ac­croître les garan­ties pru­den­tielles exi­gées des entre­prises ; elles ambi­tionnent aus­si de contri­buer à ren­for­cer la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises gérées avec pru­dence. Ain­si, les grandes entre­prises devraient en béné­fi­cier du fait de la taille et de la diver­si­fi­ca­tion de leur por­te­feuille de contrats et de pla­ce­ments, et de l’im­por­tance et de la qua­li­té de leurs moyens tech­niques et humains. Dans leur ensemble, les entre­prises devraient gagner à l’as­sou­plis­se­ment des règles res­tric­tives qui limitent encore l’u­ti­li­sa­tion des nou­veaux ins­tru­ments de ges­tion tels que les pro­duits déri­vés ou les méthodes alter­na­tives de trans­fert des risques d’assurance.

Dans le même esprit, la Com­mis­sion a pré­sen­té en juin der­nier une » nou­velle stra­té­gie comp­table » dont l’ob­jec­tif final est d’a­bais­ser les coûts de ges­tion des entre­prises glo­bales et d’a­mé­lio­rer leur capa­ci­té de finan­ce­ment auprès des mar­chés inter­na­tio­naux de capi­taux. À cet effet, il est pro­po­sé de réa­li­ser une har­mo­ni­sa­tion effec­tive des normes comp­tables natio­nales (en sup­pri­mant les mul­tiples options pré­vues par les direc­tives comp­tables actuelles) et d’as­su­rer leur conver­gence avec les stan­dards internationaux.

Pour y par­ve­nir, l’u­ti­li­sa­tion des stan­dards édic­tés par l’In­ter­na­tio­nal Accoun­ting Stan­dard Com­mit­tee (IASC), en par­ti­cu­lier le prin­cipe de la » fair value « , devrait à terme être obli­ga­toire pour la publi­ca­tion des comptes conso­li­dés des groupes d’as­su­rance et ren­due pos­sible pour les comptes sociaux des entreprises.

Ain­si, les règles pru­den­tielles et comp­tables euro­péennes devraient à l’a­ve­nir ne plus seule­ment être dic­tées par des consi­dé­ra­tions de sécu­ri­té finan­cière, mais éga­le­ment par le sou­ci de la com­pé­ti­ti­vi­té des entreprises.

Conclusion

Il res­sort de ce pano­ra­ma rapide que la régu­la­tion du mar­ché euro­péen de l’as­su­rance a gran­de­ment évo­lué depuis quelques années.

Aux objec­tifs tra­di­tion­nels d’in­té­gra­tion et de sécu­ri­té des mar­chés se sont ajou­tés ceux de la pro­tec­tion des consom­ma­teurs d’une part, et de la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises d’autre part. À cet égard, les nom­breux pro­jets légis­la­tifs en cours témoignent de ce que, mal­gré le long che­min déjà par­cou­ru, il reste beau­coup de défis à relever.

La par­tie sera dif­fi­cile, à n’en pas dou­ter, car les sujets en sus­pens sont sou­vent sen­sibles. Tou­te­fois, on peut gager que la Com­mis­sion et les États membres sau­ront se mon­trer à la hau­teur de l’en­jeu qui est de confor­ter la puis­sance de l’in­dus­trie euro­péenne de l’as­su­rance pour le plus grand béné­fice des assu­rés européens.

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